Descentralización como Estrategia para la Modernización del Estado, con énfasis en el Municipio de Colón

El presente trabajo titulado La Descentralización como Estrategia para la Modernización del Estado, con énfasis en el Municipio de Colón, constituye nuestro trabajo de graduación, como requisito para recibir el título de Licenciada en Derecho y Ciencias Políticas que otorga la Universidad Nacional de Panamá.

El trabajo tiene como objetivo esencial valorar el tema de la descentralización, como estrategia para modernizar el aparato estatal; buscando fortalecer los gobiernos locales, en la medida en que les sean transferidos competencias y recursos a los Municipios; y con ello brindarles la posibilidad real de poder llevar a cabo planes y proyectos de desarrollo local en sus regiones, para así, resolver problemas y necesidades de las comunidades, y propiciar una mayor participación ciudadana y fortalecimiento de la democracia.

El desarrollo de este trabajo de graduación comprende cinco capítulos. El capítulo I, Aspectos metodológicos; incluye el planteamiento del problema, objetivos, justificación, metodología, entre otros. El capítulo II, Municipio y Estado en Panamá, establece una conceptualización del Municipio, su papel en la nacionalidad; además recoge un análisis del régimen legal municipal, haciendo un recorrido por las diferentes leyes y Constituciones Políticas de la República de Panama, destacando en cada una de ellas los aspectos jurídicos relativos a la institución del municipio. El capítulo III, Descentralización y Desarrollo Local, está enfocado a la explicación de la descentralización como categoría política, sus propósitos, características, principios y demás aspectos relevantes para el desarrollo local; de igual manera, en este capítulo se hace una revisión de los procesos de descentralización en Centroamérica; es decir, los casos de Guatemala, Honduras, Salvador, Nicaragua y Costa Rica. El capítulo IV, Descentralización en Panamá, se dedica al análisis y discusión de los esfuerzos para el proceso de descentralización más recientes en el país , a partir de instrumentación jurídica, tal es el caso de la ley 37 del 29 de junio de 2009, la Ley 77 de 27 de noviembre de 2009 que suspende la vigencia de la ley 37; además está contenido en este capítulo, entrevistas realizadas a Honorables Representantes de corregimientos y ex-Alcalde, sobre su opinión acerca de la descentralización en Panamá; igualmente se incluyen algunas consideraciones sobre el Municipio de Colón, desde la perspectiva de la viabilidad y conveniencia de materializar la descentralización, esto es, se concrete la transferencia de competencias y recursos para que en el caso de Colón, el municipio efectivamente asuma el protagonismo en el desarrollo local. En el capítulo V, dejamos plasmadas nuestras conclusiones y recomendaciones, las cuales sometemos a la discusión y reflexión de los interesados en el tema.

La investigación realizada para el desarrollo de este trabajo de graduación estuvo apoyada en bibliografía especializada, incluyendo libros, tesis, Constitución Política y leyes, revistas, sitios en internet, entre otros; además de las entrevistas realizadas.

Las conclusiones indican que la descentralización es una estrategia política –administrativa, y corrobora la hipótesis planteada en este trabajo, en el sentido de que es una estrategia adecuada para impulsar el desarrollo local y combatir la pobreza; al mismo tiempo de acrecentar la participación ciudadana, modernizar y fortalecer el Estado democrático; y que para el caso de Colón, el distrito cuenta con las condiciones en términos de recursos para planificar un desarrollo local exitoso.

Este trabajo de graduación es nuestra contribución sobre el interesante tema de la descentralización, y esperamos que sirva de motivación para seguir profundizando en investigaciones sobre el particular.

 

CAPÍTULO I.

ASPECTOS METODOLÓGICOS

1. 1. Antecedentes y planteamiento del problema.

Uno de los aspectos por la cual se caracteriza la historia desde el punto de vista de la Ciencia Política, es por las prácticas centralistas enfocadas en la figura de un presidente en el ejercicio del poder político. No hace falta irse a las antiguas monarquías ni a los viejos caciques indígenas; se sigue considerando, tras la Revolución Francesa y el auge de las ideas liberales que a cada nación le corresponde un gobierno de carácter centralista.

Las personas al escuchar la palabra gobierno, de inmediato piensan en el presidente; pocas veces en un alcalde o un concejal. Las autoridades y gobiernos locales se han considerado e interpretado como una extensión, de segunda importancia, del poder del Estado en las comunidades. Tal como afirma el profesor Alfredo Castillero, “El Estado moderno se inicia con la Revolución Francesa, pero su concepción data de finales del siglo XV. El Estado ha ido acumulando un enorme poder central y esa forma centralista y presidencialista terminó constituyéndose en la manera uniforme de gobernar el mundo durante los últimos siglos”.

Ante el actual panorama de un mundo globalizado y más complejo, dadas las crecientes necesidades sociales han llevado a la necesidad objetiva de reformas al estado; orientadas a optimizar la capacidad y funcionabilidad del aparato estatal, a fin de garantizar el cumplimiento de sus responsabilidades públicas y satisfacción de las necesidades de la población.

Las reformas al Estado centralista se convierte en un requisito de cara a que los países generen las condiciones propicias, para el cumplimiento de los denominados objetivos de desarrollo del milenio (ODM), establecidos por La Organización de Las Naciones Unidas (ONU) a inicios del presente siglo XXI a través del Programa de Las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD); en la cual Panamá está inserta y suscrita. En este contexto, que se plantea La Descentralización como un proceso mediante el cual el Estado transfiere responsabilidades administrativas, políticas y financieras a los niveles subnacionales de gobierno, sean estos departamentos, municipios, distritos, provincias o regiones, entre otros. Su fin último es transformar la estructura del Estado en aras de flexibilizarlo y hacerlo más óptimo y sensible frente a las necesidades de los ciudadanos. Lo que implica, además de voluntad política, la adopción de medidas legales que apunten a viabilizar el proceso de Descentralización.

Por lo anterior el problema de investigación queda planteado en términos de las siguientes interrogantes:

• ¿Cuál es el Estado actual de La Descentralización en Panamá?
• ¿Qué avances tenemos en la implementación de la ley 37 de 29 de junio de 2009 que descentraliza la Administración Pública?
• ¿Qué particularidades presenta el Municipio de Colón en este proceso?

Estas entre otras interrogantes definen el problema objeto de esta investigación.

1.2 Objetivos: Este trabajo de investigación está orientado a los siguientes objetivos generales y específicos:

Generales:

1. Evaluar el proceso de Descentralización como estrategia política y administrativa para el fortalecimiento de los gobiernos locales.
2. Analizar los avances de la Descentralización en Panamá, con especial énfasis en el Municipio de Colón.

Específicos:

1. Definir el Concepto de Descentralización
2. Comprender la relación entre descentralización y desarrollo local.
3. Analizar el régimen legal Municipal en Panamá.
4. Discutir los avances y limitaciones en la implantación de la Ley 37 de 2009.
5. Captar las opiniones y criterios de los principales actores de la Descentralización en Panamá, particularmente el Municipio de Colón.
6. Fomentar la participación ciudadana, y mejoramiento de la democracia.
7. Cumplir con los requisitos para obtener el grado de Licenciatura en Derecho y Ciencias Políticas.

1. 2. Justificación e importancia de la investigación

Del problema planteado, se justifica la importancia de la presente investigación toda vez que me propongo abordar el tema de la Descentralización, que sin lugar a dudas, ocupa uno de los primeros lugares en la agenda política y legal de los Estados modernos. Es así entonces que me enfoco en el caso de Panamá para ofrecer un estudio que permita comprender la situación actual (avances y limitaciones) del proceso de Descentralización, con especial énfasis en el Municipio de Colón.

1.4 Tipo de Investigación

Este trabajo, es un estudio documental y de campo. Es documental, en virtud de que gran parte de la información se obtiene mediante fuentes secundarias, como libros, revistas especializadas, leyes y otros tipos de fuentes documentales. Es de campo, en virtud de que se recopila información de fuentes primaria mediante entrevista a concejales y alcaldes.

1.5 Metodología:

La metodología se ocupa del estudio de los métodos lógicos y empíricos aplicados a la investigación científica. Este trabajo se apoya desde el punto de vista de los métodos lógicos en el método deductivo, ya que se parte de consideraciones generales sobre el concepto y el proceso de Descentralización, para arribar a la situación particular del fenómeno en Panamá específicamente en el Municipio de Colón.

Para la recolección de la información se utilizaron fuentes primarias y secundarias. Entre las fuentes primarias se utilizó el instrumento de entrevistas, en las fuentes secundarias, se utilizó una variedad de fuentes documentales y bibliográficas especializadas sobre el tema que me ocupa.

1.5.1 Hipótesis:

Se entiende por hipótesis, la respuesta preliminar que da el investigador al problema planteado en la investigación. Existen varios tipos de hipótesis. Para los propósitos de esta investigación hemos planteado la siguiente hipótesis descriptiva:

“La descentralización es una estrategia adecuada para impulsar el desarrollo Local y crear las condiciones de reducción de la pobreza.

En el caso concreto que nos ocupa, el municipio de Colón, indicamos la siguiente hipótesis:

“El Municipio de Colón, posee las condiciones necesarias por importancia económica y territorial, para impulsar y fortalecer su desarrollo local a partir de la concreción de la Descentralización”.

1.5.2 Delimitación:

La investigación queda delimitada al estudio del proceso de Descentralización en Panamá, de manera muy singular al Municipio de Colón, destacando los aspectos políticos y jurídicos más importantes desde una perspectiva histórica y jurídica.

1.5.3. Recolección y Análisis de Información:

La información se recolecta mediante fuentes secundarias y primarias. En las fuentes secundarias la información se analizó mediante la técnica conocida como análisis de contenido. En las fuentes primarias, la información se analiza mediante técnicas cualitativas de análisis de datos.

 

CAPITULO 2.

MUNICIPIO Y ESTADO EN PANAMA

2.1 Concepto e importancia del Municipio

La evolución histórica de la dinámica política y jurídica de los regímenes municipales ha ido acompañada de variadas orientaciones conceptuales sobre los municipios. La revisión y síntesis de la literatura existente en ese sentido, no permite arribar a la siguiente definición del concepto de Municipio: El Municipio es la organización política administrativa en un determinado territorio, cuya, misión fundamental es el de fomentar y dirigir el desarrollo socio económico del territorio que gobierna.

Así, mediante la planificación y gestión del desarrollo local, corresponde a los municipios la finalidad de elevar el bienestar y calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas que viven en el territorio o localidad dentro del cual ejercen su jurisdicción. Dentro del Estado Panameño, atendiendo a la estructura del sector público, los municipios se ubican o pertenecen al sector público no financiero; tal como se puede observar en el siguiente esquema:

El Municipio es un instrumento o entidad indispensable en cualquier sociedad, que tiene como objetivo primordial nivelar y organizar la coexistencia humana. Cuenta con un determinado territorio y población, sujetos a la Constitución, La Ley y a los acuerdos municipales. En esa dirección. Toribio Alayza PazSoldán, comenta que:

“cuando la Nación se organiza para desenvolver sus actividades, cuando se canaliza por medio de reglas estables y de órganos dirigentes constituidos previamente, señalando la función de éstos y determinando también de manera estable las facultades, derechos y las prohibiciones que se impone a los miembros del grupo social, ha nacido el Estado, esto es, una entidad jurídica y obliga a hacer vida jurídica a los miembros de la Nación”

En la actualidad, el municipio es considerado como la primera, pero también la menor de las personas jurídica de Derecho Público integrada por las autoridades de elección popular (Alcaldes, Ediles y/o Representantes), y los habitantes en un área jurisdiccional específica que puede ser urbano, rural o mixto.

2.2 Municipio y Nacionalidad

Más alla de una conceptualización sobre los municipios, resulta además necesario destacar el papel protagónico que desde el punto de vista legal y sociopolítico, ha jugado la municipalidad en la construcción de la nacionalidad panameña. De hecho, tanto en Panamá como en varias naciones de hispanoamérica, fueron los ayuntamientos, cabildos o consejos municipales los gestores de la emancipación de la madre patria y forjadores de la nacionalidad. Es así que, como atinadamente indica el municipalista panameño Héctor Pinilla, H. el diez de noviembre de 1821, el ayuntamiento de la Villa de Los Santos se levanta heroicamente para proclamar la emancipación del Istmo de Panamá de España, y exhorta a los demás pueblos a seguir su iniciativa, la cual fue ratificada el veintiocho del mismo mes y año por el cabildo de la ciudad de Panamá. Vemos como se expresa parte del Acta respectiva:

“En la ciudad de los Santos, noviembre diez (10) de mil ochocientos veintiuno: El señor Don Julián Chávez, Alcalde constitucional, primer nombrado, Presidente de éste muy ilustre ayuntamiento, hizo convocar a la mayor, parte de sus componentes, y con los que suscriben: No habiendo podido asistir el resto, por enfermedad y ausencia, igualmente que El Cura Párroco, Doctor José María Correosos, y muchos vecinos, a quienes manifesté, dicho Señor Presidente el voto general del pueblo, para separarse de la dominación española, por motivos que eran bastantes públicos, y que son tanto más opresores, cuanto que no pierden un momento de subyugar cada día más la libertad del hombre. Atentando cada español, por ridículo que sea, principalmente si tiene miedo y es militar, hasta contar lo más sagrado, que se halle en todo ciudadano, que es su individuo”.

Esta parte citada del Acta de La Villa De Los Santos, demuestra la actitud firme y decidida del Ayuntamiento de Los Santos en nuestra independencia de España en 1821. Y, por otra parte al igual que el Ayuntamiento de los Santos, también se destaca el protagonismo del Consejo Municipal de Panamá, al declarar la separación del, Istmo de la Gran Colombia, el 3 de noviembre de 1903, y con ello crearse La República de Panamá.

Estos dos hechos políticos en el devenir histórico de Panamá, el acta del Ayuntamiento de Los Santos en 1821, y la Declaración de nuestra separación de Colombia por parte del Consejo Municipal de Panamá, son fieles testimonios y evidencias irrefutables de que la municipalidad y nacionalidad panameña han sido fenómenos históricos-políticos paralelos y complementarios; por lo que el estudio serio y metódico de uno, no se debe realizar al margen o desconociendo de el otro; pues, municipalidad y nacionalidad en Panamá constituyen dos caras de una misma moneda.

2.3 Régimen Legal Municipal en el Estado Panameño.

La indisoluble relación entre municipalidad y nacionalidad panameña destacado en el punto anterior; nos impone, siendo éste un trabajo en campo del derecho y la Ciencia Política, pasar revisión a lo que en este punto hemos denominado Régimen Legal Municipal en el Estado Panameño.

En primer lugar, entiéndase aquí por régimen legal municipal el conjunto de decreto, leyes y demás normas que regulan la vida institucional de los municipios en el Estado panameño; a partir del periodo republicano de la historia nacional. Por ello, desde el punto de vista histórico-constitucional, pasamos a destacar los aspectos medulares deferentes al régimen municipal en las constituciones de 1904, 1941,1946 y 1972; igualmente subrayando las leyes y modificaciones que se han sucedido entre una constitución y la otra.

2.3.1 Régimen Municipal en la constitución de 1904.

La primera constitución política en nuestra historia republicana se expidió en 1904. En ésta el régimen municipal estuvo contenido en el Título XIV denominado “De las Provincias.”, particularmente el artículo 130, señala que “Los Distritos municipales son autónomos”. Sin embargo, es necesario de inmediato subrayar que la autonomía otorgada a los municipios en la constitución de 1904, resultó una simple formalidad, carente de sentido real, en virtud de que no podían elegir libremente sus gobernantes, al mismo tiempo de no dotarlos de autosuficiencia económica y, no contraer deudas sin la debida autorización de la Asamblea Nacional.

Distintos municipalitas y tratadistas del tema coinciden que la limitada autonomía que en términos reales poseían los municipios en la constitución de 1904, se explica por la fuerte influencia heredada de la constitución Colombiana de 1886, caracterizada por una concepción esencialmente centralista; de allí que el municipio en la constitución de 1904, de hecho o en sentido real, práctico, queda sometido al poder central.

Sobre este particular merece resaltar lo señalado por el municipalista panameño Enrique Gerardo Abraham.:

“El concepto de la autonomía municipal, consagrado como principio esencial en el derecho público contemporáneo, responde a la necesidad humana del desarrollo comunal y este no puede llevarse a cabo sin una completa libertad de acción de los gobiernos locales. Pero ese régimen centralizado que establecía la Constitución de 1904 no solo desfiguraba la autonomía municipal, constituyendo por lo menos obstáculo poderoso para el progreso material y cultural de las comunidades locales, sino que, con el tiempo, sirvió de pretexto para que determinadas tendencias autoritarias llegaran a convertir lo que se concebía, comouna simple autonomía mediatizada en una vierta y abusiva intervención del gobierno central en los asuntos municipales”.

La posición del municipalita Abraham refuerza la tesis de que es precisamente la influencia de la teoría y práctica centralista asimilada de la constitución Colombiana de 1886, la que explica el contenido y alcance del régimen municipal panameño en nuestra primera constitución política de 1904.

2.3.2 Régimen municipal en la constitución de 1941.

Transcurridos tres décadas de férreo centralismo la constitución de 1904 es reemplazada por la constitución de 1941. En esta constitución de 1941, lo concerniente al régimen municipal queda contenido en el Título XIV, De Las Provincias y Régimen Municipal”. Para su análisis, es conveniente transcribir algunos artículos sobre el régimen municipal dispuestos en dicha carta magna. Veamos:

Artículo 184. En cada Distrito habrá una corporación que se denominará Consejo Municipal, compuesta del número de miembros que la Ley determine, nombrados por los respectivos Ayuntamientos Provinciales.

Artículo 185. Las funciones y atribuciones de los Consejos Municipales serán fijadas por ley.

Artículo 186. El Presidente de la República podrá suspender todo acuerdo municipal o acto del Concejo que sea violatorio de la Constitución, de la Ley, de los decretos del Poder Ejecutivo, o de las ordenanzas provinciales. Los Gobernadores de Provincia y cualquier ciudadano podrán pedir la nulidad de tales acuerdos o actos.

Artículo 187. Habrá en cada Distrito un Alcalde de libre nombramiento y remoción del Gobernador de la Provincia, al cual le corresponderá la acción administrativa del Distrito, como Agente del Gobernador.

Si bien la constitución de 1904 concede formalmente autonomía a los municipios, aunque en términos reales supeditados al poder central como ya explicamos; la constitución de 1941 por lo que se desprende del contenido de sus artículos 184, 185,186 y 187 acaba con la formalidad de la autonomía municipal. Tal situación ha sido considerada como una de las épocas más críticas para el municipio panameño. Destaca el municipalita Héctor Pinilla que:

“La administración municipal se realiza bajo el sistema Consejo, alcalde, pero absolutamente carente de autonomía. Los miembros de tal concejo fueron nombrados por un supra organismo a nivel provincial mal denominado “Ayuntamiento Provincial: Los acuerdos municipales y otros actos de los concejos podían ser suspendidos o anulados por decisión unipersonal del presidente de La República; los alcaldes fueron nombrados y removidos libremente por el gobernador de la Provincia”

Algunos políticos y juristas justifican la eliminación de la autonomía municipal en la constitución de 1941, en virtud de irregularidades realizadas por los encargados de dirigir con honradez la administración municipal. Al respecto, el Doctor Moscote, citado por Vergara, les indicaba que “al amparo de la autonomía real entendida pudieron arraigarse corruptelas que darían al traste con la seriedad y eficiencia de los gobiernos seccionados”.

No obstante a las distintas opiniones de municipalitas y juristas panameños, un análisis más detallado del alcance de la constitución de 1941, y lo que significa en términos de la eliminación de la erradicación de la autonomía municipal, lo podemos realizar cuando entramos a considerar la ley 82 de 1° de julio de 1941, “sobre Régimen Provincial y Distrital”, la cual desarrolla el Título XIV de la constitución de 1941 e implementa el sistema “Gobernador-Ayuntamiento Provincial”.

Mediante esta ley 82 que crea el modelo Gobernador-Ayuntamiento Provincial, otorgando supremacía a la provincia y autoridad del gobernador; y el decreto 403 de 9 de mayo de 1942 que autoriza a los ayuntamientos efectuar las recaudaciones fiscales que recibían los municipios no sólo se consolida la dimensión política de la autonomía, tal como queda evidenciado en la constitución política de 1941; sino que además, le resulta perdición a los municipios desde el punto de vista financiero. Ello es así cuando se observa su artículo 1° que disponía así:

Artículo 1°: Las provincias percibirán todos los impuestos, contribuciones o rentas que recibían los municipios; hasta el momento de entrar en vigencia la ley 82 de 1941, sobre Régimen Provincial y Distrital.

En virtud de todas estas disposiciones arribamos a la necesaria conclusión, coincidiendo con la posición de juristas y políticos, que la constitución de 1941, resultó perjudicial para la municipalidad y su desarrollo, ya que cercena la autonomía municipal tanto política como financieramente, quedando sometida la institución municipal a una filosofía y política de carácter centralista que la supedita a la autoridad del Gobernador y Presidente de La República.

No obstante, la corta vigencia de la constitución de 1941, permitió recobrar el principio de autonomía municipal en la Constitución de 1946, la cual pasamos seguidamente a explicar.

2.3.3. Régimen municipal en la constitución de 1946

Abolida la constitución de 1941, la nueva constitución política entra en vigencia el 1° de marzo de 1946. En esta nueva carta magna se dedica el Título IX al Régimen Municipal, constituida por veintiún (21) artículos. Siguiendo al municipalita Héctor Pinilla, aquí se emiten los primeros conceptos sobre el municipio como la base política del Estado con carácter autónomo y autárquico. Cabe transcribir el artículo 186 de la Constitución de 1946, en la cual se define el municipio de la siguiente manera:

Artículo 186: El Estado descansa sobre una comunidad de municipios autónomos. El municipio es la organización política de la comunidad local Establecida en un territorio determinado por relaciones de vecindad y Con la capacidad económica suficiente para mantener el gobierno propio en condiciones adecuadas. La organización municipal será Democrática y responsable al carácter esencialmente administrativo del Gobierno local.

Así, se reconoce al municipio establecido en un espacio territorial denominado Distrito, como entidad pública democrática, con suficiencia económica y responsable de la administración del gobierno local; y, lo esencialmente importante, se recobra el principio de la autonomía municipal. Sobre este particular, al referirse a la autonomía y autarquía el municipalita cubano Adriano Carmona Romay, señala que:

“si ello es así, y el municipio es por derecho propio autónomo, aún cuando puedan ser diversos los regímenes jurídicos, es forzoso conducir que la autonomía misma se encuentra prácticamente condicionada por la autosuficiencia. La dinámica sociológica dice Francisco Elías Tejada que sirve de sostén a la política y enseña que toda falta de correspondencia entre una autarquía y su proyección autónoma, o entre autonomía y su soporte autárquico, es una situación forzada de desequilibrio social. Autonomía sin autarquía resulta alto condenado a desaparecer; viceversa, autarquía sin autonomía produce una tensión social incompatible con la normal existencia de un pueblo.

Lejos de caer en nuevo nombre, la autonomía constituye la sólida lógica al más grave de los problemas políticos: Hacer que la estructura legal se corresponde con la realidad social y humana.

Y en postulación general y universal, es particularmente aplicada a la sociedad local vecinal y por ello al municipio que es su organización política. La autonomía municipal, pues es última instancia, está condicionada por los medios económicos, diríamos más ampliamente, por la autosuficiencia, por la autarquía”.

Lo expresado por Carmona Romay, es un planteamiento muy válido y certero; toda vez que difícilmente se puede ser autónomo cuando al mismo tiempo se es económicamente dependiente. La autonomía, más bien diríamos la plena autonomía, puede ser real y ejercerse cuando va acompañada, o implica al mismo tiempo, autosuficiencia económica.

En otras palabras, la plena autonomía no sólo implica la dimensión política, sino también la económica. Se puede ejercer y actuar con independencia política, en la medida en que se goza de independencia económica. Esto es, el municipio será autónomo en función de que tenga capacidad de sostenibilidad financiera, poder autofinanciarse; o sea, tener autarquía, y no depender económicamente del poder central. De tal manera que, los conceptos de autonomía y autarquía municipal se presuponen, son incluyentes, y necesarios para propiciar las condiciones que apunten al fortalecimiento de la Institución Municipal dotándole la capacidad de planificar y gestionar el desarrollo del territorio que gobierna para el bienestar de sus habitantes.

La constitución de 1946, además de recobrar el principio de autonomía municipal, establece otros aspectos importantes que vale destacar. Por ejemplo, se establece instrumentos o mecanismos de participación ciudadana como lo es el referéndum; además, también se establece en su artículo 199 la posibilidad de que los alcaldes fuesen electos a través de votación directa y popular; veamos lo que en su letra dice el referido artículo constitucional:

Artículo 199: Habrá en cada Distrito un alcalde jefe de la administración municipal y dos suplentes. La ley establecerá si los nombra el ejecutivo o si bien han de ser elegidos por votación directa.

Estos dos aspectos representan un significativo avance desde el punto de la democracia y participación ciudadana. Pero, además debe señalarse que en lo referente a tributación se otorga facultad a los municipios de establecer impuestos a actividades económicas lucrativas.

Es así que dado este nuevo escenario jurídico planteado en la constitución de 1946, que de hecho es la primera en otorgar un título constitucional al Régimen Municipal, es que coincidimos con Vergara Villamérito cuando señala que: “En base a estos puntos podemos decir que el régimen municipal de 1946 fue el precursor de la tendencia hacia la descentralización, que se deja sentir mediante el impulso que se le da toda la actividad municipal”.

Existen dos instrumentos legales que desarrollaron los principios constitucionales de 1946. Estos instrumentos fueron el Decreto ley No.27 de 15 de mayo de 1946 titulado Estatuto Provisional de los Municipios, y el otro, la ley 8 de 1 de febrero de 1954, titulado Ley del Régimen Municipal. Veamos el contenido y alcance de cada uno de estos:

• El Decreto Ley No.27 de 15 de mayo de 1946: Constituye el instrumento legal que regula el Régimen Municipal, recogiendo con gran certeza el principio de autonomía municipal establecido en el artículo 186 de la constitución política de 1946.

Es en este decreto ley 27 que se mandata la elección popular de los alcaldes y concejales, durante dos períodos de cuatro años, los que para la época significa un importante cambio, si tomamos en cuenta que antes estos funcionarios eran nombrados por el órgano ejecutivo, a través de los gobernadores de provincias.

El decreto Ley 27 consolida la personalidad del municipio cuando observamos que en su artículo 4° se establece que:

Artículo 4°: “Los municipios que estimaren atentatorios al régimen de autonomía municipal cualquier acto legislativo o administrativo podrá interponer recursos de inconstitucionalidad o contencioso administrativo, según el caso”.

Es evidente que dicho artículo 4° refuerza desde el punto de vista jurídico, el ente municipal, pero también hay que destacar que el decreto ley 27 otorga otro aspecto de singular importancia para la consolidación municipal; se trata pues, de la municipalización de los servicios públicos, la cual queda previsto en el artículo 3° de este decreto ley. Siguiendo a Vergara, al igual que el derecho español, contemplo la municipalización con carácter de monopolio los servicios de agua, luz, limpieza pública, mataderos, electricidad, etc., que para Eduardo García de Enterría citada por Vergara, tiene un profundo significado, puesto que como él afirma:

“Esta elevación de los servicios que cita el carácter de monopolio municipal, no es más que su elevación al rango de servicios públicos propiamente dicho. La municipalización tiene aquí una de sus más prestigiosas aplicaciones, en virtud de ella el municipio es titular de una de las más altas competencias administrativas; determinar que necesidades colectivas deben ser elevadas a necesidades públicas, asumiendo el municipio la responsabilidad de su satisfacción”

Este particular aspecto (La municipalización de los servicios públicos), otorga a la institución municipal un importante protagonismo social; y de hecho, junto a los otros aspectos del Decreto Ley No.27, en nuestra opinión, permite considerarlo como el estatuto que recupera el principio de autonomía municipal erradicado en la constitución de 1941, hasta que entre en vigencia la ley 8 de 1° de febrero de 1954, cuyo contenido y alcance pasamos enseguida a explicar:

• Ley 8 de 1° de febrero de 1954: Titulada “Ley del Régimen Municipal,” desde su promulgación fue objeto de críticas por parte de municipalistas y juristas panameños, al considerar que dicha ley no interpretaba correctamente el principio de autonomía municipal consagrado en la Constitución Política de 1946 vigente al momento.

Desde la perspectiva política esta ley contemplaba dos sistemas referentes a la estructura del gobierno municipal:

• Un sistema de tradición Francesa, conocido como sistema alcalde-consejo,
• Y, un sistema que tiene origen en los Estados Unidos, denominados “BY COMMISSIONERS”.

El sistema Alcalde-Concejo caracterizado por tener una Asamblea deliberante de elección popular; y el Alcalde, miembro de la Asamblea designado por ella, convirtiendo éste (el alcalde) en su presidente y ejecutor de sus acuerdos. En el sistema “By Commissioners” un grupo de comisionados son elegidos mediante votación popular para dirigir el gobierno de la ciudad, sin embargo, este sistema nunca funcionó en nuestro país, toda vez que ya para el momento se había consolidado el sistema Alcalde-Concejo.

La Ley 8 en su artículo 38 establecía la elección de alcaldes sólo en los distritos cabecera de provincias; este aspecto fue fuertemente criticado y rechazado, incluyendo la presentación de una demanda de inconstitucionalidad. Es así que la Corte Suprema de Justicia acoge dicha demanda y declara la inconstitucionalidad del refrendo Artículo 38, mediante fallo del 4 de mayo de 1955,Gaceta Oficial No704 de 1° de julio de 1955. Declarada la inconstitucionalidad, a partir de 1956, por determinación del Órgano Ejecutivo le correspondería a este Órgano la designación de los alcaldes. Este nuevo escenario representaba, a todas luces, un retroceso desde el punto de vista de la dimensión política de la autonomía municipal.

2.3.4. Régimen municipal en la constitución de 1972.

El golpe de Estado liderado por militares de la Guardia Nacional el 11 de octubre de 1968, provoca un trascendental cambio en la realidad y dirección política del país. Los golpistas asumen las riendas del país y se dicta el estatuto de Gobierno Provisional que estructura al nuevo Gobierno de Facto. Se inician las gestiones para reformar la constitución a fin de legitimar el gobierno; y es por ello que facultado por la Junta Provisional de Gobierno el ejecutivo emite el Decreto de Gabinete No24 de 11 de octubre de 1971, “por el cual se crea la Comisión Nacional de Reformas Revolucionarias a la Constitución Nacional y se convoca a unas elecciones populares para escoger una Asamblea de Representantes de Corregimientos de la República”, a la cual se le otorga la importante misión y responsabilidad de elaborar y presentar el proyecto de reformas en un plazo de seis meses.

Culminado el plazo para el proyecto de reformas, el 11 de octubre de 1972 es aprobado dicho proyecto, dando lugar a una nueva constitución; la Constitución Política de La República de Panamá de 1972, instrumento con el cual se institucionalizan las actuales normas y formas de gobierno nacional y local, estableciendo cambios significativos en la organización política.-administrativa del Estado que repercuta en las instituciones municipales y su organización.

En su artículo 5, la constitución divide políticamente a la República en Provincias y éstas a su vez quedan subdivididas en Distritos y Corregimientos. A los corregimientos se les da una especial distinción al conceptuarse como la base política del Estado.

En esta nueva visión de los corregimientos lo que explica, la nuestra opinión, que en la constitución de 1972 se introduzca un elemento novedoso respecto al régimen municipal; siendo ese elemento novedoso la figura del representante de corregimiento, elegido de manera directa y popular; y de igual manera, la creación de las Juntas Comunales, presididas por el representante de corregimiento.

Mediante acto reformatorio No.1 de 5 de octubre de 1978 ratificada por el acto reformatorio No. 2 de 25 de octubre del mismo año, se lleva a cabo la primera reforma a la constitución de 1972 y en esta reforma cabe destacar que se les otorgan funciones legislativas a los representantes de corregimientos.

Luego, en 1982 siendo Ricardo De La Espriella, Presidente la República, se constituye la que se denomina Comisión Revisora para la reforma a la Constitución Nacional, la cual elabora el proyecto de reforma y el mismo es sometido a consulta popular mediante referéndum realizado el 24 de abril de 1983, resultando aprobado el proyecto. Así, el órgano ejecutivo vía la resolución No.63 de 12 de mayo de 1983 adopta el texto único bajo el nombre de Constitución Política De La República de Panamá de 1972, Reformada por los Actos Reformatorios de 1978 y el Acto constitucional de 1983.

En la Constitución de 1972 se observan claramente definidos tres (3) niveles de jurisdicción local:

La Provincia, El Municipio y el Corregimiento. Distingamos los aspectos en cada uno de estos.

• La Provincia, es presidida por un Gobernador que es de libre nombramiento y remoción por parte del Órgano Ejecutivo. En las provincias funcionan los Consejos Provinciales que actúan como instancias de coordinación sobre proyectos de desarrollo provincial. Las Provincias carecen de poder impositivo, ya que no existe ningún tributo de competencia provincial, la constitución no le concede poderes para crearlos; tampoco, existe competencia definida en la constitución para la provincia.
• El Municipio, posee todas las carácterísticas de una unidad de gobierno a nivel local a partir de la constitución de 1972; es decir posee poder impositivo, competencia, recursos financieros propios, pase territorial y órganos bien definidos (legislativo y ejecutivo). Además la constitución les cedió a los municipios el cobro de algunos impuestos y tasas; por ejemplo, los que provienen de las ventas de bebidas alcohólicas, derechos sobre la extracción de arena, arcilla, piedra, caliza, entre otros; y derechos sobre espectáculos públicos, imposición de multas, etc. En esa misma línea cabe mencionar que se le otorga la facultad para crear empresas mixtas y contratación de empréstitos.
• El Corregimiento, definido en la constitución de 1972 como la base política del Estado, posee una Junta Comunal que representa la corporación encargada de atender las necesidades y demás asuntos específicos del corregimiento. La Junta Comunal está integrada por el Representante de Corregimiento, quien preside, El Corregidor y varios miembros de La Comunidad.

Los principios constitucionales de 1972 sobre el régimen municipal son desarrollados por la Ley 106 del 8 de octubre de 1973, reformada por la Ley 52 del 12 de diciembre de 1984; por lo que, resulta conveniente entrar a revisar los aspectos principales de esta Ley que sean útiles destacar para los propósitos de esta investigación.

2.3.5. Ley 106 de 8 de octubre de 1973.

Al desarrollar los preceptos constitucionales establece que el gobierno y la administración municipal están a cargo de una corporación denominada Consejo Municipal, de un funcionario ejecutivo denominado Alcalde y de otros funcionarios y servidores subalternos. Así, pasamos a exponer algunos elementos de capital importancia relativo al Consejo Municipal y al Alcalde, consagrados en esta Ley de Régimen Municipal.

Respecto a los Consejos Municipales la ley señala que éstas estarán constituidas por todos los representantes de corregimientos que hayan sido elegidos dentro del distrito. El consejo dicta sus disposiciones mediante actos denominados Acuerdos o Resoluciones, los cuales tienen fuerza de ley y son de forzoso cumplimiento dentro del distrito una vez se haya dado su promulgación. Los Acuerdos o resoluciones son adoptados mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros del Consejo.

El Artículo 17 de esta Ley 106, con algunas modificaciones introducidas por la Ley 52 del 8 de octubre de 1984, señala las competencias del Consejo Municipal; entre ellas sobresalen las siguientes:

• Formular con la participación del Alcalde y la colaboración y asesoría del Ministerio de Planificación y Política Económica, la política de desarrollo del Distrito y de los corregimientos.
• Estudiar, evaluar y aprobar el Presupuesto de Rentas y Gastos Municipales, que comprenderán el programa de funcionamiento y el de inversiones municipales.
• Crear Empresas Municipales o mixtas para la explotación de bienes y servicios, en especial las que tiendan al desarrollo industrial, agrícola y pecuario y fomentar la creación de empresas privadas, industriales o agrícolas.
• Establecer impuestos, contribuciones, derechos y tasas de conformidad con las leyes para atender a los gastos de la administración, servicios e inversiones municipales.
• Autorizar y aprobar la celebración de contratos sobre concesiones y otros modos de prestación de servicios públicos municipales y lo relativo a la construcción y ejecución de obras municipales.
• Reglamentar lo relativo a las construcciones y servicios públicos municipales, teniendo en cuenta las disposiciones generales sobre salubridad, desarrollo urbano y otras.
• Elegir de su seno a su presidente y su vice-presidente y elegir el secretario del consejo municipal, el sub. secretario cuando proceda, al tesorero, al ingeniero, agrimensor o inspector de obras municipales y al abogado consultor del municipio.

En cuanto al Alcalde: La Ley 106 de 1973 y las modificaciones realizadas mediante la Ley 52 de 1984, reiteran algunas disposiciones constitucionales de 1972 con respecto a la elección y funciones de los alcaldes; particularmente el artículo 240 de la constitución que establece a nivel precisamente constitucional, algunas funciones de los Alcaldes.

En su artículo 45 la Ley 106 del Régimen Municipal señala las atribuciones de los Alcaldes; las cuales presentamos a continuación:

Artículo 45: Los Alcaldes tendrán las siguientes atribuciones:

1. Presentar al consejo municipal proyectos de acuerdos especialmente el presupuesto de Rentas Y Gastos que contendrá el programa de funcionamiento y el de inversiones públicas municipales.
2. Presentar al Consejo Municipal un plan quinquenal y anual para el desarrollo del Distrito preparado con la colaboración del Ministro de Planificación y Política Económica.
3. Ordenar los gastos de administración local ajustándose al presupuesto y a los reglamentos de contabilidad.
4. Nombrar y remover a los corregidores y a los funcionarios públicos municipales cuya designación no corresponde a otra autoridad con sujeción a lo que dispone el Título XI de la Constitución Nacional.
5. Designar en calidad de colaboradores o auxiliares permanentes, a los especialistas que requieran en cada una de las actividades de la administración municipal, cuando el Municipio contare con recursos para ello.
6. Promover el progreso de la comunidad municipal y velar por el cumplimiento de los deberes de sus servidores públicos.
7. Fijar el horario de trabajo de los servidores públicos municipales, si por acuerdo municipal no se hubiere fijado.
8. Vigilar las labores en las oficinas municipales para que cumplan leal y fielmente los deberes a ellos encomendados imponiéndoles sanciones que no comprenden suspensión mayor de tres (3) días ni multa mayor de quince balboas (B/.15.00).
9. Cumplir y hacer cumplir las disposiciones del Consejo Municipal.
10. Presentar al Consejo Municipal el 2 de diciembre de cada año una memoria de su gestión administrativa.
11. Dictar Decretos en desarrollo de los acuerdos municipales y en los asuntos relativos a su competencia.
12. Suministrar a los servidores públicos y a los particulares los informes que soliciten sobre los asuntos que se ventilen en sus despachos, que sean de carácter reservado.
13. Sancionar las faltas de obediencia y respeto a su autoridad con multa de cinco(B/.5.00) a cien (B/.100.00) balboas o arresto equivalente, con arreglo a lo indicado en las disposiciones legales vigentes.
14. Firmar conjuntamente con el Tesorero Municipal, los cheques girados contra el tesoro municipal, manual o mecánicamente.
15. Todos los demás que señalen las leyes, los acuerdos municipales, los organismos y servidores públicos de mayor jerarquía de la nación.

Es evidente pues, que la Ley 106 de 1973 modificada mediante la Ley 52 de 1984, establece y delimita con claridad las atribuciones y funciones de los Concejos Municipales y los Alcaldes.

Tras la crisis política vivida en nuestro país a finales de la década de 1980, el gobierno de turno dicta el Decreto-Ley 21 de 21 de noviembre de 1989 o “Decreto de Guerra No.1” como también se le conoce. Mediante este decreto-Ley se suspende y derogan 41 artículos de la Ley 106 reformada por la Ley 52 ya mencionada. Esta situación afectó la administración municipal; sobre todo las relaciones entre el Alcalde y los Concejos Municipales, ya que les quitaba a los concejales funciones muy concretas, como las de nombrar algunos funcionarios municipales como el abogado consultor, el ingeniero e inspector de obras.

Este Decreto-Ley 21 que evidentemente obedecía al propósito político del régimen de turno de tomar control de los gobiernos locales, fue fuertemente cuestionado por adolecer de fallas, técnicas y violentar la constitución.

Luego de la invasión militar del 20 de diciembre de 1989 que acaba con el régimen de turno liderado por el General Noriega, y una vez restauradas las garantías constitucionales, se procede a demandar la inconstitucionalidad del Decreto-Ley No.21. Así, la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del 8 de mayo de 1992 declara inconstitucional el decreto ley No.21.

Sin embargo, pese a la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto-Ley No.21 se genera cierta confusión jurídica en cuanto a la norma aplicable en aspectos relativos a la administración municipal. Esta situación es aclarada por la Corte Suprema de Justicia mediante fallo de 27 de octubre de 1993, donde se sustenta la declaratoria de inconstitucionalidad en base a aspectos doctrinales referentes a la reviviscencia de una ley derogada; quedando de esta manera restaurada la vigencia total de la Ley 106 de 1973 modificada por la Ley 52 de 1984.

Tal fallo del 7 de octubre de 1993 que aclara la declaración de inconstitucionalidad del Decreto –Ley No.21, es del tenor siguiente:

“El fenómeno de la reviviscencia de una ley derogada, es decir, la recuperación de vigencia de una ley derogada sólo está regulado en nuestro sistema jurídico cuando se produce la derogación (no la inconstitucionalidad) de la ley que derogaba a la ley anterior. En ese sentido el artículo 37 del Código Civil es muy claro al disponer:

“Artículo 37: Una ley derogada no revivirá por si sola las referencias que a ella se hagan, ni por haber sido abolida la ley que la derogó. Una disposición derogada sólo recobrara su fuerza en la forma en que aparezca reproducida en una ley nueva, o el caso en que la ley posterior a la derogatoria establezca de modo expreso que recobra su vigencia.

En este último será indispensable que se promulgue la ley que recobra su vigencia junto con la que pone en vigor.”

No obstante, esa norma se refiere a la derogación, pero ¿debe darse igual solución a este problema cuando se trata a la declaración de inconstitucionalidad de una ley que derogaba una ley anterior? La sala entiende que no.”

“La doctrina más moderna también coincide en que cuando el efecto de la declaratoria de inconstitucionalidad es la nulidad de la ley recobra vigencia la ley que fue derogada por una ley inconstitucional. Así el tratadista español Luis María Diez-Picazo ha señalado lo siguiente:

“Así, pues, hay que partir del dato de que, en el derecho español la Declaración de inconstitucionalidad conlleva a la declaración de nulidad de la ley.

De aquí se desprende, en buena lógica, la reversión del efecto derogatorio y la consiguiente reviviscencia de la ley derogada, ya que quod nullum est nullum effectum producit. Si la ley derogatoria resulta ser inconstitucional y nula y, por tanto, son anulados todos sus efectos, también debe caer su efecto derogatorio que no es, tal como se vio en su momento, sino un efecto normativo más de la ley. La declaración de inconstitucionalidad de la ley derogatoria, de este modo, sería un supuesto de reviviscencia de la ley en sentido propio, y que aquí la recuperación de la vigencia no procede de un nuevo acto positivo de la potestad legislativa como ocurre en la derogación de Ia disposición derogatoria, sino de la propia ley derogada. Al desaparecer el efecto derogatorio, la ley derogada, por si sola, recupera la vigencia que aquel había hecho cesar.”

Así, las cosas, sobre la base del concepto de reviviscencia de una ley, queda restablecida reiteramos el texto completo de la ley del Régimen Municipal.

2.4 Cronología municipal en Panamá, (Síntesis de aspectos legales y políticos más importantes)

A objeto de concluir este segundo capítulo, nos parece pertinente sintetizar los aspectos legales y políticos más importantes en el devenir del fenómeno de la municipalidad en Panamá.

Por ello, tomado de Narciso Machuca Garay, y actualizado con información reciente, presentamos una cronología histórica de los hechos legales y políticos más significativos; a partir del año 1510 cuando se funda el primer municipio de América en Panamá, el Municipio de Santa María La Antigua. Hechos que reiteramos revelan desde el punto de vista jurídico y político la evolución de la institución municipal en nuestro país. Veamos:

1510. Fundación del Municipio de Santa María La Antigua del Darién

1903. El Concejo Municipal de Panamá declara la Independencia del Istmo de

Panamá.

1904. Promulgación de la primera Constitución Panameña. Se otorga a los Municipios una Autonomía limitada.

El Presidente de la República poseía plenos poderes para revisar los acuerdos municipales. (Ley Nacional).

Los Municipios sólo podían cobrar los Impuestos que determinaran los gobernadores provinciales (los reglamentarios).

1941. Se deroga la Constitución de 1904. Se desconoce la autonomía Municipal y se crean los ayuntamientos Provinciales con capacidad para ejercer acciones gubernativas, administrativas y fiscales.

Los ayuntamientos provinciales gozaban de independencia económica y capacidad legislativa.

1946. Se define por primera vez, a nivel constitucional, al Municipio como a una Organización Política de la Comunidad Local, con características geográficas definidas y con capacidad económica propia. Se prohíbe a las autoridades nacionales suspender o destituir a los funcionarios públicos municipales.

1947. Se aprueba mediante Ley 27 de 1947 el estatuto Provisional de los municipios el cual reconoce la Autonomía municipal y se establece la elección de Alcaldes y Concejales por votación popular.

1954. Se deroga el estatuto provisional de los municipios y promulga la Ley 8 de 1954 que regula el Régimen Municipal. Se suprimió la elección de Alcaldes por el voto popular.

1972. Promulgación de una nueva Constitución. Se reitera el principio de autonomía municipal. Los municipios adquieren la facultad de generar sus propis ingresos, trazar su política de Desarrollo y constituir empresas por sí mismos o con el concurso de la iniciativa privada. Se establece el sistema de representación popular, los concejales son a la vez Representantes de Corregimientos. Se unifica el Gobierno Municipal, el Alcalde además de Ejecutivo preside el Consejo Municipal.

1973. Promulgación de la Ley 106 sobre Régimen Municipal y se reiteran los principios consagrados en la Constitución Nacional de 1972.

1983. Acto Reformatorio de la Constitución de 1972. Se consagra la elección de Alcaldes por el voto Popular para un período de cinco años y se separa el Ejecutivo Municipal del Legislativo.

Los procesos administrativos sobre accidentes de tránsito, la segunda instancia, se surtirá ante el Municipio correspondiente, según el Decreto Ejecutivo 160 de 7 de junio de 1983.

La Asamblea de Representante de Corregimiento es reemplazada por la Asamblea Legislativa.

1984. Modificación de la Ley sobre Régimen Municipal. El Alcalde adquiere la facultad de vetar los acuerdos Municipales. Los Concejales pueden aprobar por insistencia un acuerdo vetado.

Se regula el funcionamiento de los concejos Provinciales.

1986. Se escogen a los Alcaldes por el voto popular.

1987. Mediante la ley No.2 de junio de 1987 se desarrollan formas participativas que le permiten a la población intervenir democráticamente en el desenvolvimiento de la vida Municipal, como es el caso del uso del derecho de iniciativa, Referéndum y Plebiscito.

1990. El Presidente de la República designa a todos los Alcaldes del País mediante decreto ejecutivo.

1991. Se adoptan medidas en relación con las multas que imponen los Municipios.

1992. Por el cual se desarrolla el artículo 249 de la Constitución Política y se señalan las funciones de los Gobernadores de Provincia.

1994. Los Alcaldes del país son electos por votación popular.

1996. Se aprueba la ley 25, por medio del cual se dictan normas relativas a las ausencias especiales de los Alcaldes.

El Presidente Ernesto Pérez Balladares crea la Comisión revisora de las leyes que rigen a los Municipios y Juntas Comunales.

1997. El Gobierno Nacional, los Partidos Políticos y la Sociedad Civil se reúnen una vez más para preparar el debate sobre las estrategias nacionales. Como resultado de este proceso se formula el documento visión 2020, en el que por primera vez, la descentralización es considerada una de las metas hacia el año 2020.

1998. Se crea por primera vez en el país una instancia de discusión y consenso sobre la Descentralización Municipal. Se crea CONADEL (Coordinadora Nacional por la Descentralización Local).

1999. Por iniciativa de CONADEL, los aspirantes a la presidencia de la República firman el Pacto por la Descentralización y Desarrollo Local, como un compromiso que el que gane la Presidencia, realice reformas legales e instrumentales para lograr un proceso de Descentralización.

1999. El Gobierno de la Presidenta Mireya Moscoso, incluye al Pacto por la Descentralización y Desarrollo Local, como uno de sus 10 ejes de su Agenda Social.

1999. El Gobierno de turno crea la Comisión Revisora del Ante-Proyecto de Ley que modifica la legislación de los Regímenes Provinciales, Municipales y de Corregimiento.

1999. En octubre de este año se propone a la Asamblea Legislativa (por primera vez) la creación de la Comisión permanente de Asuntos Municipales y Descentralización del Estado (no fue aprobada).

1999. CONADEL y el BID organizan un Seminario Nacional con los Alcaldes y Presidentes de los Concejos Municipales, cuyo objetivo era discutir una propuesta de ley marco para la Descentralización del Estado Panameño.

2000. Mediante Decreto Ejecutivo No. 46 se crea la Comisión de Descentralización del Estado y Desarrollo Local con la finalidad de elaborar en 120 días calendario, un anteproyecto de ley conteniendo el Programa Nacional de Descentralización del Estado y Desarrollo Local.

2000. El legislador Felipe Cano presenta anteproyecto sobre Descentralización del Estado y Desarrollo Local, en base al Pacto META (Este anteproyecto es diferente al que presentara el Gobierno).

2000. CONADEL organiza un taller para propiciar la conciliación entre el anteproyecto del Ejecutivo y el presentado por el legislador Cano, considerando el porcentaje de similitud de ambas propuestas. Divisiones políticas y falta de voluntad de impulsar la Descentralización impidieron alcanzar el objetivo.

2001. Alcaldes y Representantes de Corregimiento de todo el país marchan del Parque Porras a la Presidencia de la República y a la Asamblea Legislativa para hacer entrega del documento titulado: “Aportes de la Amupa a la constitución de una ley de fortalecimiento municipal”.

2002. A mediado de año y tras largas consultas, la Comisión de Gobierno y Asuntos Constitucionales, presidida por Jerry Wilson, da primer debate al anteproyecto de Ley 50 (luego de esos debates No es aprobado en el Pleno de la Asamblea Legislativa).

2003. La propuesta, aunque no fue aprobada generó importantes debates, en medio de su discusión se logra llamar la atención de la presidencia de la República quien durante la celebración del Congreso Nacional de Municipios, realizado en junio de 2003, dió su palabra que el anteproyecto será aprobado antes de finalizar su mandato en el 2004; no fue aprobado en el periodo señalado.

2004. La alianza electoral que es liderizada por Martín Torrijos, se constituye en la única que incluyó en su Plan de Gobierno el Proceso Descentralizador y de Fortalecimiento Municipal.

2004. Se inicia un proceso de reformas a la Constitución Nacional, en donde la Descentralización Municipal, por primera vez, es considerada en una Reforma Constitucional; reforma que debe ser ratificada por la nueva asamblea de diputados entrantes en septiembre.

2004. A partir del 5 de noviembre de 2004, cuando se publica en Gaceta Oficial la Reforma Constitucional, se da inicio a una nueva era en el proceso de búsqueda del Fortalecimiento Municipal Panameño. La Descentralización y Fortalecimiento Municipal es ahora un mandato Constitucional.

2009. El 29 de junio se aprueba la Ley 37. Que descentraliza la Administración Pública.

2009. Por medio de la Ley 77 de 27 de noviembre del 2009, publicada en la Gaceta Oficial 26,421-A del 4 de diciembre de 2009,  se suspende la vigencia de la ley 37, hasta el 30 de junio del 2014.

El Ejecutivo sustentó la suspensión de los efectos de la Ley 37 en que establecía pocos controles, y no había garantía de que los recursos estatales se utilizarían para los fines designados.

2010. El 4 de noviembre el Ejecutivo crea una comisión para revisar la Ley 37.

 

CAPÍTULO III.

DESCENTALIZACIÓN Y DESARROLLO LOCAL

3.1. Conceptos de Descentralización y Desarrollo Local

La descentralización y el desarrollo local son conceptos que expresan la tendencia más moderna en materia de política pública y gestión del Estado. Con la descentralización los Estados modernos ceden competencias y recursos a sus autoridades locales, para que éstas se ocupen de planificar y dirigir el desarrollo en sus jurisdicciones territoriales; es decir, se descentraliza para facilitar el desarrollo local. No es una simple reforma administrativa, sino la posibilidad para el desarrollo sustentable de las comunidades.

Es así que entonces, resulta importante entrar a definir y explicar estos conceptos para su debida comprensión conceptual y su interrelación. En primer lugar, pasemos a definir y explicar las características de la descentralización.

La descentralización consiste en el traspaso del poder y toma de decisión hacia núcleos periféricos de una organización. La Ley 37 de 29 de junio de 2009, en su artículo 8 define el concepto de descentralización así:

Artículo 8: La descentralización es el proceso gradual mediante el cual el Órgano Ejecutivo traslada competencias y responsabilidades, transfiriendo, para tal efecto, en el marco del Plan Estratégico de Gobierno y en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, los recursos para la implementación de políticas públicas provinciales, comarcales y municipales. Además, transfiere recursos financieros y técnicos para la implementación de políticas públicas municipales y comarcales, en el marco de una activa participación de los ciudadanos sobre la gestión gubernamental y el uso de recursos del Estado.

La Federación de Municipios del Istmo Centroamericano (FEMICA) concibe la descentralización como:

“Transformaciones que comportan la transferencia de atribuciones y competencias, y la redistribución del poder, el gobierno central y de instituciones de vocación nacional a instituciones locales gobernadas por funcionarios de elección popular sean estas municipalidades, provincias, regiones, consorcios metropolitanos u otros organismos territoriales caracterizados por la autonomía de su gobierno y administración. El traslado de funciones se acompaña de un cambio en la utilización de los recursos estatales; el gobierno local determina el uso de una mayor proporción de fondos públicos y organizaciones ciudadanas”

• El estado dota de personalidad jurídica al órgano descentralizado.
• Se le asigna un patrimonio propio y una gestión independiente de la administración central.
• El estado sólo ejerce tutela sobre estos.
• Se basa en un principio de autarquía.

La descentralización refuerza el carácter democrático de un Estado y el principio de participación, consagrado en numerosas constituciones de la tradición jurídica hispanoamericana.

Entendiendo que la descentralización nos da la posibilidad de impulsar el desarrollo sustentable en las comunidades; es decir el desarrollo local, pasemos a definir y ahondar un poco en el concepto de desarrollo local, pero antes es necesario hacer algunas breves acotaciones acerca de cómo ha venido evolucionando el concepto de desarrollo.

Siguiendo lo señalado por Alexis Darkin, V., en su Apuntes sobre el concepto de desarrollo y subdesarrollo,

“el concepto de desarrollo se emplea para describir los cambios económicos, sociales o de otro tipo, a que da lugar la actividad económica. Originalmente, el desarrollo estuvo centrado en el crecimiento económico; es decir, en el aumento de la producción nacional, medido por indicadores cuantitativos como el Producto Interno Bruto (PIB), sin considerar aspectos de índole cualitativo en el mejoramiento social. Sin embargo, hechos como la gran depresión del capitalismo en 1929 y tras la terminación de la segunda guerra mundial, conllevan a un replanteamiento y redefinición del concepto de desarrollo económico. Entendiéndose hoy, que para que exista desarrollo económico, además de requerirse del crecimiento de la economía, se requiere esencialmente de transformaciones positivas que conlleven a la innovación tecnológica, erradicación de la pobreza, aumento del nivel cultural o educativo, mejoras en el sistema de salud, moderno y eficiente sistema de transporte y comunicaciones, entre otros. Es decir, en la actualidad la expresión desarrollo económico hace referencia al mejoramiento de la calidad de vida de la población en un país”.

Continúa señalando que,

“Desde la década de los setenta se viene impulsando el concepto de Desarrollo Humano, con lo que se quiere decir queel proceso de crecimiento de la economía debe estar orientado al desarrollo de las personas, esto es, a ampliar sus opciones y oportunidades de acceso a la salud, al conocimiento, al empleo, de generar ingresos y recursos necesarios para mejorar precisamente su calidad de vida. A partir de 1990 cuando el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) publica el primer Informe Mundial de Desarrollo Humano, y con la Cumbre de la Tierra celebrada en 1992 en Río de Janeiro, donde las naciones del mundo acuerdan medidas para enfrentar los problemas relativos al calentamiento global, la visión de desarrollo humano se amplía hacia el concepto de Desarrollo Humano Sostenible. Por ello, el concepto de desarrollo humano sostenible viene a representar una síntesis conceptual alternativa que unifica las visiones de crecimiento económico, desarrollo humano y desarrollo sostenible”.

Las citas reflejan cómo el concepto del desarrollo ha venido evolucionando al mismo tiempo, ir replanteándose las concepciones sobre el mismo, hasta lo que hoy se viene planteando como su moderna visión centrada en el concepto de desarrollo humano sostenible, que no sólo queda como un concepto, sino que pasa a convertirse en una opción necesaria que deben adoptar todos los países como estrategia para lograr el crecimiento económico con desarrollo humano y sostenibilidad. Es por ello, que a partir de finales de la década del noventa del siglo pasado, las Naciones Unidas estableció los denominados Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), con los cuales se busca que los países conviertan el desarrollo humano sostenible en su estrategia de desarrollo.

Ahora bien, como quiera que el moderno concepto de desarrollo humano sostenible, se ha convertido en principal visión estratégica de los países, se ha venido impulsando la concepción de Desarrollo Local como estrategia para hacer viable a través de los gobiernos locales la implementación del concepto y visión estratégica del desarrollo humano sostenible y al mismo tiempo que la consecución de los ODM; por ello, el concepto de desarrollo local es indisoluble al desarrollo humano sostenible.

Debe entenderse el Desarrollo Local como una concepción necesaria que posibilita y viabiliza que el desarrollo sostenible como estrategia a nivel macro de todo un país, se canalice a nivel micro de los corregimientos y distritos, asumiendo dicha responsabilidad sus gobiernos y autoridades locales; toda vez que están más cerca de los ciudadanos en sus comunidades y conocen sus necesidades y problemas. Para ello, es importante entonces que los gobiernos locales estén dotados de autonomía y recursos que les permita planificar y dirigir el Desarrollo Local; de allí entonces la figura de la descentralización cobra importancia y va unida al concepto de desarrollo local, por lo que pudiéramos afirmar que sin descentralización se frena el desarrollo local.

Para Alejandro Casalis, el desarrollo local se puede entender, de manera muy sintética,

“como un proceso complejo, que es producto de una construcción colectiva a nivel local, que tiene como objetivo movilizar los recursos del territorio en torno de un proyecto común e incluir al conjunto de la población. Supone una perspectiva integral del desarrollo, es decir, que incluye la dimensión social, política, ambiental, cultural, el perfil productivo, etc.”

“Asimismo, busca articular el desarrollo productivo con la inclusión social a partir de la definición de un perfil de desarrollo para el territorio, es decir aquella (s) actividad (es) que permite (n) movilizar los recursos locales y mejorar las condiciones de vida de la población, en particular de los sectores más vulnerables. En ese sentido, requiere la participación tanto del gobierno local como también del sector privado, del sector social y las instituciones técnicas y del conocimiento que tienen presencia en el territorio”.

Es evidente que la descentralización, reiteramos, es de suma importancia y va unida al concepto de desarrollo local, para ampliar la autonomía, potenciar los recursos locales y a hacer posible el desarrollo humano sostenible.

Por lo anterior, resulta útil destacar para los efectos de este trabajo de investigación, mencionar y explicar los propósitos y principios de la descentralización, de tal manera que pasamos a señalar los mismos.

3.2. Propósitos y Principios característicos de la Descentralización.

La descentralización es un proceso, que busca transferir funciones y competencias, gradualmente y según su complejidad, a los gobiernos regionales creados. Podemos puntualizar como propósitos generales de la descentralización los siguientes:

• Crear mejores condiciones materiales de vida para la ciudadanía
• Más gobernabilidad
• Mayor democracia
• Eficiencia y transparencia en gestión
• Más desarrollo

La descentralización posee objetivos específicos lo cual es necesario precisar a nivel político, económico, social y administrativo. Entre los objetivos que podemos puntualizar para cada uno de estos niveles están los siguientes:

• Objetivo a nivel político:

• • Unidad y eficiencia del Estado, mediante la distribución ordenada de las competencias públicas, y la adecuada relación entre los distintos niveles de gobierno y la administración estatal.
  • Representación política y de intermediación hacia los órganos de gobierno nacional, regional y local, constituidos por elección democrática.
  • Participación y fiscalización de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos de cada región y localidad.
    – Institucionalización de sólidos gobiernos regionales y locales.
• Objetivo a nivel económico:
  • Desarrollo económico, autosostenido y de la competitividad de las diferentes regiones y localidades del país, en base a su vocación y especialización productiva.
  • Cobertura y abastecimiento de servicios sociales básicos en todo el territorio nacional.
  • Disposición de la infraestructura económica y social necesaria para promover la Inversión en las diferentes circunscripciones del país.
  • Redistribución equitativa de los recursos del Estado.
  • Potenciación del financiamiento regional y local.
• Objetivo a nivel administrativo:

• • Modernización y eficiencia de los procesos y sistemas de administración que aseguren la adecuada provisión de los servicios públicos.
  • Simplificación de trámites en las dependencias públicas nacionales, regionales y locales.
  • Asignación de competencias que evite la innecesaria duplicidad de funciones y recursos, y la elusión de responsabilidades en la prestación de los servicios.

• Objetivo a nivel social:

• • Educación y capacitación orientadas a forjar un capital humano, la competitividad nacional e internacional.
  • Participación ciudadana en todas sus formas de organización y control social.
  • Incorporar la participación de las comunidades campesinas y nativas, reconociendo la interculturalidad, y superando toda clase de exclusión y discriminación.
  • Promover el desarrollo humano y la mejora progresiva y sostenida de las condiciones de vida de la población para la superación de la pobreza.
• Objetivo a nivel ambiental:
  • Ordenamiento territorial y del entorno ambiental, desde los enfoques de la sostenibilidad del desarrollo.
  • Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental.
  • Coordinación y concertación interinstitucional y participación ciudadana en todos los niveles del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

Por otra parte, la descentralización se fundamenta en algunos Principios Generales característicos:

Es permanente: Constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, cuyo efecto vinculante alcanza a todos los Poderes del Estado, Organismos Constitucionales Autónomos y al gobierno en su conjunto.

Es dinámica: Es un proceso constante y continuo, se ejecuta en forma gradual por etapas, previendo la adecuada asignación de competencias y la transferencia de recursos del nivel central hacia los gobiernos regionales y los gobiernos locales; promueve la integración regional y la constitución de macro regiones. Exige una constante sistematización, seguimiento y evaluación de los fines y objetivos, así como de los medios e instrumentos para su consolidación.

Es irreversible: El proceso debe garantizar, en el largo plazo, un país; espacialmente mejor organizado, poblacionalmente mejor distribuido, económica y socialmente más justo y equitativo, ambientalmente sostenible, así como políticamente institucionalizado.

Es democrática: Es una forma de organización democrática del Estado que se desarrolla en los planos político, social, económico, cultural, administrativo y financiero. Promueve la igualdad de oportunidades para el acceso a mayores niveles de desarrollo humano en cada ámbito, y la relación Estado y Sociedad, basada en la participación y concertación en la gestión de gobierno.

Es integral: Abarca e interrelaciona a todo el conjunto del Estado en el espacio nacional, así como las actividades privadas en sus diversas modalidades, mediante el establecimiento de reglas jurídicas claras que garanticen el desarrollo integral del país.

Es subsidiaria: Las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanzan mayor eficiencia, efectividad y control de la población si se efectúan descentralizadamente. La subsidiariedad supone y exige que la asignación de competencias y funciones a cada nivel de gobierno, sea equilibrada y adecuada a la mejor prestación de los servicios del Estado a la comunidad.

Es gradual: El proceso de descentralización se realiza por etapas en forma progresiva y ordenada, conforme a criterios que permitan una adecuada y clara asignación de competencias y transferencias de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales.

Si bien, la descentralización posee una serie de propósitos y descansa en un conjunto de principios, tal como se señala; merece especial atención explicar el concepto de competencia, que viene a ser inherente a la descentralización por lo que ésta conlleva, lo cual es justamente el traslado de funciones a los gobiernos locales. Es así entonces, que pasamos al siguiente punto referido a la competencia y sus implicaciones.

3.3. Concepto de competencia e implicaciones.

Competencia es la atribución legítima que ostenta un órgano de gobierno sobre determinado ámbito. De manera más amplia, las competencias son las áreas de gestión y de actividad en las cuales un gobierno ejerce su acción con autonomía.

Las funciones son las específicas actividades que en esas áreas puede realizar. Las competencias y funciones son actividades necesarias, permanentes, afines y coordinadas que se desarrollan para alcanzar objetivos. La Constitución, las leyes de base y las leyes orgánicas de los diferentes niveles de gobierno (Nacional, Regional, Municipal Provincial y Municipal Distrital) establecen la distribución de competencias entre ellos.

Para el sociólogo Raúl Leis, “en el proceso de descentralización el Gobierno central debe repartir competencias y responsabilidades y el municipio debe ayudar a generar recursos. Sino, el modelo no funciona. Es un matrimonio formado por recursos y competencias, donde el municipio debe generar riqueza”

Las competencias por su origen se clasifican en los siguientes tipos:

• Competencias exclusivas, son aquéllas cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y excluyente a un solo nivel de gobierno; son las establecidas por la Constitución Política y la ley y le corresponde privativamente al órgano Ejecutivo.
• Competencias compartidas: Son aquéllas en las que intervienen dos o más niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados.
• Competencias propias: son las atribuidas al Municipio, en los términos previstos en la ley; se ejercen conforme a la Constitución Política y las Leyes.
• Competencias trasladadas: aquellas que siendo de titularidad del Órgano Ejecutivo son trasladadas a titularidad o propias del municipio.
• Las Competencias delegables: Son aquellas que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley.

En términos de las competencias, se concibe que las municipalidades deben ser Competente para:administrar y reglamentar los servicios públicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de carácter local: agua y desagüe, salubridad y limpieza pública, administración de cementerios, control de transporte público, de mercados, etc. Planificar y promover el desarrollo urbano y ruralde su circunscripción y ejecutar los planes correspondientes. Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad. Aprobar y facilitar los mecanismos, los espacios de participación, concertación y fiscalización de la comunidad en la gestión municipal.

Además, dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes. Aprobar su organización interna y su presupuesto, Competencias Compartidas y Funciones Municipales. En Educación, Construir, equipar y mantener la infraestructura de los locales educativos de su jurisdicción. Participar en la gestión educativa; apoyar la creación de redes educativas, impulsar y organizar el Consejo Participativo Local de Educación, Promover, coordinar, ejecutar y evaluar, con los gobiernos regionales, los programas de alfabetización, según las características socioculturales y lingüísticas Organizar y sostener centros culturales, bibliotecas, teatros y talleres de arte. Promover la cultura de la prevención mediante la educación para la preservación del ambiente. Promover la consolidación de una cultura de ciudadanía democrática y fortalecer la identidad cultural.En Salud Pública Gestionar la atención primaria de salud, así como construir y equipar postas médicas, botiquines y puestos de salud en los centros poblados que los necesiten en coordinación con las municipalidades provinciales, los centros poblados y los organismos regionales y nacionales. Realizar campañas locales sobre medicina preventiva, primeros auxilios, educación sanitaria y profilaxis.

Toda esta gama de competencias deben ir dirigidas a potenciar el Desarrollo Local; planificando Promoviendo y ejecutando proyectos de inversión de interés local, al tiempo de promover las condiciones favorables para la productividad y competitividad.

Es evidente que el concepto e implicaciones de la competencia, tal como se ha podido entender, sugieren una mayor participación ciudadana en el marco de un proceso de descentralización de la administración pública; es así, que en el siguiente punto, pasamos a abordar y exponer con propiedad los efectos de la descentralización y la democracia participativa.

3.4 Descentralización y Democracia participativa.

La puesta en práctica de políticas de descentralización debe estar acompañada con la creación de nuevos espacios para una mayor participación de la sociedad. Así la descentralización del Estado, debe liberar el potencial democrático representado por los movimientos locales y regionales, que operan al nivel de sociedad civil, a fin de servir como suplemento de oportunidades para la participación popular, incluyendo la participación político-electoral provista por una democracia más participativa.

Los movimientos sociales que operan en el nivel de la sociedad civil necesitan el respaldo de la voluntad política de una eficiente administración, y para ello esta relación se debe presentar en un modelo de participación popular. La participación popular, se restringe a la consulta, información y cooperación con la administración local, y no a los procesos de toma de decisiones, las cuales siguen siendo prerrogativas de los representantes electos en el proceso electoral.

Una estrategia de desarrollo nacional debe tomar en cuenta las necesidades locales y nacionales, sus particularidades y potencialidades, sus ámbitos económicos, políticos, sociales y culturales. En este sentido el desarrollo nacional que promueve el desarrollo local y regional, debe avanzar en una doble perspectiva. Medidas para fomentar un desarrollo estructural con una amplia cobertura de arriba hacia abajo y esfuerzos de abajo hacia arriba que enfatizan las particularidades de las diferentes localidades y regiones.

El desarrollo de los proyectos para la transformación, siempre son modificados por las dinámicas gestadas por los actores. Los costos y beneficios derivados de las transformaciones políticas, pueden ser compartidos por los diferentes agentes dentro de marcos institucionales que faciliten la participación ciudadana. La participación de los ciudadanos en la gestión pública es uno de los objetivos de los procesos de gobernabilidad democrática. .
La construcción territorial del espacio de las decisiones públicas de abajo hacia arriba, que privilegia con una mayor autonomía al gobierno local, debe considerar la corresponsabilidad de competencias en la gestión pública.

La participación política de la ciudadanía en los gobiernos locales no debe reducirse exclusivamente a la elección de representantes. Pueden asumir la responsabilidad de la institucionalización de una política social y de servicios públicos que estén menos centralizados.

Una política de descentralización exitosa, debe crear estructuras de auto-gobierno regional al mismo tiempo, que permitir el desarrollo de actores sociales capaces de auto-administrarse y de desarrollar una identidad.

El avance de los procesos de democratización y descentralización, con el consiguiente incremento de las funciones de las administraciones públicas territoriales, han obligado a los responsables políticos y técnicos a buscar enfoques y planteamientos apropiados para enfrentar los problemas y demandas crecientes de la población. Este hecho resulta obligado no sólo por la necesidad de ofrecer respuestas concretas y eficaces al conjunto de la población local, sino por la insuficiencia o limitaciones de las políticas centralistas y sectoriales, de los viejos enfoques asistencialistas de la política de desarrollo regional y de la política social. Así, las estrategias de desarrollo local se han ido abriendo paso como un enfoque con un fuerte componente de pragmatismo, una concepción “de abajo hacia arriba”, y una visión más integral de las diferentes facetas o aspectos del desarrollo; con un planteamiento horizontal del mismo al que obliga la vinculación territorial de las diferentes políticas de desarrollo.

Los Estados van cediendo cuotas de poder y recursos con el fin de que autoridades locales y sociedad civil empoderadas puedan decidir, ejecutar y fiscalizar sus propios proyectos de desarrollo; logrando mayor eficiencia y eficacia de los recursos, reduciendo la burocracia, y sobre todo, alcanzando mayores cuotas de desigualdad y pobreza existentes. La descentralización está enfocada hacia el desarrollo sustentable de las comunidades. Hay que bajar urgentemente las cifras que sobre pobreza manejan los organismos internacionales a nivel mundial. No se trata de reformas administrativas sin más. Y en ese camino todos y todas están implicados.

En Centro América se han venido dando una serie de experiencias en el ámbito de la descentralización de la administración pública. En ese sentido, la Conferencia Centroamericana por la Descentralización del Estado y el Desarrollo Local (CONFEDELCA), ha constituido el espacio en donde se han venido generando debates, reflexiones y propuestas sobre el tema; de allí, que resulta pertinente dar un repaso al estado del proceso de descentralización en cada uno de los países centroamericanos, lo que enseguida se aborda en el siguiente punto.

3.5 Conferencia Centroamericana por la Descentralización de Estado y el Desarrollo Local (CONFEDELCA).

Su misión es promover el intercambio de conocimientos y experiencias y la construcción de vínculos entre actores, sectores y territorios, a fin de dinamizar los procesos de desarrollo local y descentralización de los Estados en los países de la región, de manera que se conviertan en factores estratégicos del fortalecimiento democrático y la integración de Centroamérica.

Una revisión de los procesos de descentralización en Centroamérica, nos revela lo siguiente:

Caso de Guatemala:

El proceso guatemalteco ha avanzado sustantivamente en materia legal y constitucional en los temas municipales: por un lado la Constitución Política consagra en el Capítulo VII el Régimen Municipal, otorgando autonomía política para la alternabilidad en el poder municipal, delegando competencias para el mismo; define la participación del municipio en el Presupuesto Nacional en el denominado situado constitucional que alcanza el 10% anual. Se asignan transferencias de capital que emergen de nuevos espacios de los tributarios del ejecutivo. Se han promulgado desde el año 2002 un nuevo Código Municipal, La Ley Marco de Descentralización y la Ley de Consejos de Desarrollo. Se puede afirmar que se ha avanzado sustantivamente, pero queda mucho por hacer.

Caso de Honduras:

Se puede afirmar que en Honduras el proceso de descentralización tiene dos grandes momentos: a) La descentralización administrativa institucional dentro del Ejecutivo que funda los entes autónomos y semi-autónomos, desde finales de los años cincuenta. b) El proceso de descentralización que se inicia con la modernización del Estado de los años noventa y que trata de profundizar la democratización iniciada en los ochenta, con el incremento de la representatividad y la participación ciudadana.

El primero tiene la característica de la Descentralización Institucional del Ejecutivo o Descentralización Formal —funcional— (DIEF), y el segundo como el Proceso de Descentralización (PD). La DIEF posibilita la expansión y actualización del Estado en los Sesenta al crearse las instituciones autónomas, que dinamizan al Poder Ejecutivo y modernizan la Administración Central.

El gran salto que hay que dar es hacia el Proceso de Descentralización (PD) que busca potenciar el poder local. De acuerdo con la Constitución, con la Ley General de la Administración Pública, con la Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas y de acuerdo con la Ley de Municipalidades, la unidad última a la que se le pueden transferir competencias dentro de la estructura del Estado hondureño es el municipio.

Caso de El Salvador

El Salvador tiene una estructura estatal institucional, basada en un excesivo centralismo. El marco institucional se fue ampliando y centralizando a partir de la ampliación de ministerios, instituciones autónomas y empresas públicas. Todo el proceso tuvo como contraparte la pérdida de funciones y atribuciones de las municipalidades, principalmente a partir de los años cincuenta.

En los años ochenta, se promovió la estrategia de regionalización, que resulta perceptible sobre todo a partir del caso de la política de educación, pero no tuvo gran trascendencia.

En el primer quinquenio de los años ochenta, en el Plan General del Gobierno: El camino hacia la paz, se formuló un planteamiento municipal basado en los principios de democracia, autonomía, eficiencia y dinamismo. En ese marco, el Ministerio de Planificación, conjuntamente con varios gobiernos locales, formularon una propuesta que dio como resultado el nuevo Código Municipal. También, se aprobó la Ley del Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (ISDEM), pero el hecho histórico que mejor representa el apoyo gubernamental ocurre, cuando se crea el Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios (FODES), manifestando la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES) en una publicación del año 2002: En el mundo entero el centralismo de Estado está en crisis, por ello tanto en el Estado como en la empresa privada se tiende a descentralizar.

La descentralización no ha estado en la agenda pública en los últimos años, razón por la que el gobierno no ha informado, ni promovido la discusión abierta del tema, y más bien ha sido punto de debate entre especialistas nacionales e internacionales, y funcionarios del gobierno central.

Caso de Nicaragua:

Se reactivó la Comisión Sectorial de Descentralización, sin embargo la descentralización ha tenido que enfrentar muchos obstáculos, entre los que destacan:

• Los problemas presupuestarios, que impiden el cumplimiento del mandato local y socavan la autonomía y legitimidad de los gobiernos locales.

• La falta de autoridad sobre el uso de los recursos forestales y la extracción de madera.

• Las tendencias centralistas y burocráticas del gobierno nacional y la falta de capacidad y experiencia de los gobiernos municipales.

El gobierno que asumió a comienzos del año 2002, parecía estar más comprometido que el gobierno anterior con la descentralización, aprobando en el año 2003 la Ley de Participación Ciudadana (Ley No. 475), en donde los ciudadanos pueden intervenir en la formulación de políticas públicas para su territorio, proponer iniciativas de ley tanto nacionales como en las regiones autónomas y locales.

Aún así, todavía no se toma a los gobiernos locales muy en serio. Pese a que existe la voluntad política en algunos actores clave del gobierno central, también hay mucha resistencia a la descentralización. Sino se apoya el aspecto político de la descentralización, el proceso puede estancarse.

Para impulsar los cambios formales necesarios tiene que haber una fuerte presión desde abajo; esto implica fortalecer la capacidad organizativa local como base para la descentralización y la democracia del país. Además de las limitaciones en cuanto al poder de decisión, hay otro factor que afecta la autonomía municipal: la falta de recursos económicos. La misma Secretaría Técnica de la Comisión Sectorial para la Descentralización (STCSD), que es el ente rector de la política de descentralización del gobierno central, advierte que la falta de presupuesto atenta contra la suficiencia financiera de los entes locales y por ende, contra la autonomía municipal.

Caso de Costa Rica:

En junio de 2001 se reformó el artículo 170 de la Constitución Política para asignar un aporte financiero a favor de las municipalidades del 10% de los ingresos ordinarios del Estado. Según esa reforma, una ley ordinaria debe determinar las competencias que se trasladarán del gobierno central a las corporaciones municipales, así como la distribución de los recursos.

La organización y funcionamiento de los municipios está definido en la Ley 7794 de 1998 o Código Municipal que reemplazó el cuerpo normativo municipal de 1970. La legislación municipal costarricense no define o detalla las competencias locales y se limita a determinar que la municipalidad dentro de su autonomía política, administrativa y financiera, tiene la atribución de “administrar y prestar los servicios municipales” como se menciona en el artículo 75 de dicha Ley.

El Código también determina una competencia general otorgando al municipio la atribución de determinar y aprobar las tasas y las contribuciones especiales, además de facultades para proponer los proyectos de tarifas de impuestos municipales. En el caso de las tasas es oportuno mencionar que el Código Municipal determina que las tasas que cobre la municipalidad por los servicios que preste, se fijarán en consideración al costo efectivo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos.

El Código Municipal define una serie de fuentes de recursos locales de una manera general y refiere a leyes especiales la reglamentación, administración y cobro de los tributos, tales como: el impuesto de patentes, las contribuciones especiales, el timbre municipal y la licencia para el menudeo de licores, entre otros.

Luego de varios años, en donde el tema de la descentralización del Estado ha estado presente en los discursos de los actores políticos, la reestructuración del mismo sigue siendo un proyecto que no alcanza a materializarse. No obstante de manera tímida y a paso lento se han ido proponiendo algunos cambios, iniciando de ese modo el camino de la reforma municipal y de la descentralización.

En síntesis, en la Región el tema de la descentralización y la participación ciudadana está marcado fundamentalmente por el Poder Ejecutivo. Su abordaje aunque presente en la agenda de todos los gobiernos, ha sido asumido con carácter coyuntural y mediante propuestas que en esencia no niegan, y en muchos casos, refuerzan el carácter centralista, y hasta autoritario de los gobiernos.

El origen de estos gobiernos, a partir de estructuras partidarias altamente centralizadas y con un control oligopólico del poder hace suponer un bajo interés real por concretar acciones en esa dirección. Sin embargo, la propia existencia de propuestas y la presencia de una institucionalidad democrática, en muchos casos aun débil, se constituye en una importante veta y en un recurso que no debe ser menospreciado, y una vía para el fortalecimiento de esta institucionalidad democrática.

En lo que respecta a lo legislativo, se puede deducir un conjunto de ejercicios que finalmente rematan en una situación social prevaleciente en la Región. Dentro de ese panorama se desarrollan un conjunto de acciones tendientes a fortalecer los procesos de descentralización y participación, procesos que a la vez definen grados de avance y grandes pendientes en estos temas. En ese sentido la sociedad civil, el poder ejecutivo y los municipios presentan una serie de dinámicas tendientes a impulsar o retener éstos que finalmente se expresan en los distintos Congresos como legislación pendiente o aprobada.

El tema de la descentralización y la participación ciudadana está presente en la agenda política de todos los países de la Región. Sin embargo, hay que tener claro que si bien la temática es importante, a juzgar por la naturaleza de las propuestas y su promulgación o concreción en leyes ésta es aun escasa, desarticulada o carente de integralidad, que en su conjunto, no parecen tener una incidencia profunda en la distribución del poder o el fomento de la participación ciudadana.

 

CAPÍTULO IV.

DESCENTRALIZACIÓN EN PANAMÁ.

4.1 La Asociación de Municipios de Panamá:

La Asociación de Municipios de Panamá (AMUPA), es una organización que representa los intereses de los municipios de la República, aglutinando a todas las autoridades municipales. Fue creada mediante Resuelto del Ministerio de Gobierno y Justicia Nº. 445 de 27 de octubre de 1995, cuando se constituye en persona jurídica.
La AMUPA nace con el propósito de trabajar en la defensa de la autonomía, el mejoramiento y el fortalecimiento de la unidad municipal como garante de la efectiva aplicación de principios democráticos y participativos. Además, labora con la intención de ser un interlocutor legítimo de los gobiernos locales.

Podemos destacar entre sus objetivos, los siguientes:

• Mantener el principio y la defensa de la autonomía municipal, promoviendo y perfeccionando los principios democráticos y participativos de la comunidad municipal.
• Representar en conjunto los intereses de las municipalidades, promoviendo una efectiva autonomía financiera, jurídica, política y administrativa en cada Municipalidad.
• Asistir a las municipalidades, por los medios a su alcance, en el estudio o solución de problemas técnicos, administrativos o de otra índole.
• promover y gestionar la participación y acción del Gobierno central y de las agencias nacionales e internacionales de asistencia técnica o financiera, con el fin de impulsar el mejoramiento de los gobiernos municipales.
• Promover e impulsar por todos los medios posibles la creación de una carrera de administración municipal en las universidades del país.
• Representar a los Municipios ante organismos nacionales, regionales e internacionales.

AMUPA está organizada con una equitativa representación de los municipios del país, con sus respectivos alcaldes y representantes de corregimientos o concejales designados  (as) por el Concejo Municipal y por un suplente. Los Órganos que la componen son los siguientes: Asamblea General de municipios, es la máxima autoridad y se reúne de manera ordinaria una vez al año y  de forma extraordinaria cuando la junta directiva la convoca  o lo solicita el 25%  de los municipios.
Junta Directiva, es el Órgano Ejecutivo superior, representa y dirige la asociación y le da continuidad mientras la Asamblea General está en receso.  Está conformada por doce (12) principales y doce (12) suplentes (Alcaldes y Representantes) elegidos(as) durante la Asamblea General convocada para tal efecto.
 Dirección Ejecutiva, está organizada por una estructura orgánica propia.  La estructura, atribuciones y deberes de cada una de las dependencias se establecen en el manual de organización de funciones y es aprobado por la Junta Directiva. Es el Órgano Superior responsable en materia ejecutiva y administrativa de la AMUPA y está a cargo de un Director (a) Ejecutivo(a).
Capítulos Provinciales,  en cada provincia existe un capítulo de la AMUPA, que está integrado por la representación de cada municipio en la Asamblea General, quienes escogen entre ellos a su Junta Directiva, conformada por un /a Presidente/a (cargo que corresponde al suplente de la Junta Directiva de la respectiva provincia), un/a vicepresidente/a, un secretario/a, un tesorero/a y un fiscal.

La AMUPA trabaja con el apoyo de organismos nacionales e internacionales, algunos de estos son: La Confederación Centroamericana por la Descentralización del  Estado y el Desarrollo Local (CONFEDELCA),  surge con el propósito de fortalecer los procesos y capacitar a los actores del desarrollo local y la descentralización en el área.  La Federación de Municipios del Istmo Centroamericano (FEMICA), es una organización regional sin fines de lucro, creada en 1991, para promover los intereses del municipio en Centroamérica  con el fin de fortalecer un modelo de municipio moderno, impulsar los procesos de descentralización, desarrollo y estrategias para combatir la pobreza.  El Instituto para el Desarrollo Local de Centroamérica (IDELCA), creado para ofrecer formación de líderes locales y de esta manera dotarlos  de nuevos conocimientos, métodos y transmitirles experiencias sobre el desarrollo local del área.
El principal papel de la AMUPA es el de la incidencia política en todos los niveles del Estado, definiendo el interés de los agremiados y sus instituciones, dentro de los marcos legales y democráticos que existen para los municipios y sus comunidades. Por ello, la asociación se ha constituido como un agente de cambio en la definición, control y ajuste del proceso de descentralización, garantizando que en todo momento los intereses municipales sean tomados en cuenta.

Es así que entonces la AMUPA se convierte en baluarte y organización líder para impulsar el proceso de descentralización en Panamá, logrando importantes conquistas; como lo es en ese sentido reformas a la constitución política en el tema municipal y la Ley 37 de 29 de junio de 2009, los cuales pasamos inmediatamente a explicar.

4.2 Reforma constitucional.

En Panamá, desde el 3 de noviembre de 1903, se han aprobado cuatro constituciones: 1904, 1941, 1946 y la constitución de 1972.

La Constitución de 1972 sigue vigente, a pesar de las modificaciones y reformas parciales que ha sufrido desde la fecha de su aprobación hasta nuestros días. La última reforma constitucional parcial fue aprobada por el Acto Legislativo Nº 1 de 27 de julio de 2004, teniendo como base el clamor popular que exigía cambios estructurales necesarios para dotar de mayor solidez a nuestro Estado de Derecho.

De acuerdo a Gasnell Acuña:

“La reforma del 2004 a la Constitución, reforzó la autonomía municipal resaltando al Municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado con gobierno propio, democrático y autónomo al cual le corresponde prestar los servicios públicos y construir las obras que determine la Ley, además de la ordenación de su territorio, entre otras funciones, poniendo en manos del Ejecutivo la garantía del cumplimiento de estos fines sobre la base de una serie de principios entre los cuales cabe resaltar el de subsidiariedad”.

Continúa señalando Gasnell Acuña que:

“El refuerzo de la autonomía municipal, se cierra con una frase lapidaria: ‘la Ley establecerá cómo se descentralizará la administración pública y el traslado de competencias y recursos para el cumplimiento de esta norma’. Ahora es responsabilidad de los municipios trabajar coordinadamente para lograr que el ejecutivo se descentralice transfiriendo los medios para que esta descentralización sea efectiva”.

Esta reforma constitucional de 2004, si bien es cierto reforzó la autonomía municipal, requería la adopción de una Ley de descentralización, de tal manera que se pudiera materializar el tema de la descentralización e iniciar un proceso de traslado de competencias y recursos a los gobiernos municipales. Es así que en junio de 2009 se aprueba la ley 37 mediante la cual se descentraliza la administración pública, y de la cual nos ocupamos de inmediato.

4.3 Ley 37 de 29 de junio de 2009^* (avances y limitaciones)

La Ley 37 de 29 de junio de 2009^*, publicada en Gaceta Oficial 26314, en su

Artículo 1 lo siguiente:

Artículo 1: “La presente Ley desarrolla el Título VIII de la Constitución Política de la República de Panamá, promoviendo un proceso de descentralización sistemática de la Administración Pública en los municipios para lograr el desarrollo sostenible e integral del país, mediante la delegación y el traslado de competencias administrativas, económicas, políticas y sociales del Órgano Ejecutivo, en forma gradual, progresiva, ordenada, regulada y responsable”.

Además, la Ley 37 en todo su texto establece y desarrolla una serie de conceptos, propósitos, principios, procedimientos, entre otros, que rigen el proceso de descentralización de la administración pública. Es así como en el artículo 19 se indica lo siguiente:

Artículo 19: “Se crea la Autoridad Nacional de Descentralización, entidad autónoma y administrativa con presupuesto propio, como organismo responsable de realizar el proceso de descentralización y función pública. Estará adscrita a la Presidencia de la República y comenzará su funcionamiento a partir de la promulgación de la presente ley.”

Ahora bien, luego de ser aprobada en junio de 2009 esta Ley 37, su vigencia fue pospuesta para el 2014 a través de la Ley 77 de 27 de noviembre de 2009. Veamos lo que estipula esta ley 77 en sus primeros artículos:

4.4 Ley 77 de 27 de noviembre de 2009^*.

Efectivamente, mediante la Ley 77 se suspende la vigencia de la Ley 37 de 2009, que descentraliza la Administración Pública, y restablece la vigencia de disposiciones legales. Es así, que en su artículo 1 y artículo 2, esta ley establece lo siguiente:

Artículo 1. Se suspende la vigencia de la Ley 37 de 2009, Que descentraliza la Administración Pública, hasta el 30 de junio de 2014, a partir de la promulgación de la presente Ley.

Artículo 2. Se restablece la vigencia de las siguientes disposiciones legales, modificadas por la Ley 37 de 2009, a su texto anterior: el numeral 2 del artículo 7 y el artículo 17 de la Ley 105 de 8 de octubre de 1973, los artículos 35, 40, 65, 108 y 109 de la Ley 106 de 8 de octubre de 1973, los artículos 1, 3, 23 y 24 de la Ley 51 de 12 de diciembre de 1984, así como el artículo 2 de la Ley 2 de 2 de junio de 1987.

La ley 37 constituía un avance de singular importancia en el proceso de descentralización; por ello, durante los días 13 y 14 de enero del año 2011 se realizó un Taller convocado por la Asociación de Municipios de Panamá (AMUPA), con el apoyo de la Fundación DEMUCA y su Programa Regional de Incidencia Política, para la elaboración de la propuesta a presentar en la Comisión Revisora de la Ley 37 de descentralización de Panamá. En este Taller alcaldes y concejales de las nueve provincias y las tres comarcas del país pertenecientes a la AMUPA, la Asociación de Alcaldes de Panamá (ADALPA) y la Coordinadora Nacional de Representantes de corregimiento (CONARE) acordaron los lineamientos estratégicos, y los puntos clave para la negociación de la propuesta que presentarán en la Comisión convocada por el Presidente de la República para revisar la ley de descentralización.

Las autoridades presentes analizaron en detalle el contenido de esta ley y reiteraron su interés en el avance de este proceso, no sólo por el atraso existente con respecto a los países de la región, sino por lo que la descentralización puede aportar para la superación de los actuales niveles de pobreza, para el mejoramiento de la calidad de vida y el ejercicio de los derechos ciudadanos.

En varias mesas de trabajo identificaron tanto artículos susceptibles de modificación, como materia requerida de ser reglamentada. Para ambos casos acordaron propuestas y sugerencias.

Tanto directivos, como la membrecía de los tres colectivos coincidieron en la necesidad de mantener la unidad, para garantizar que este nuevo reto afiance la institucionalidad municipal y permita avanzar en sus posibilidades de aportar al desarrollo del país.

En virtud de toda esta situación, donde se suspende la Ley 37 de descentralización, a través de la ya mencionada Ley 77, y todo lo que ello implica desde el punto de vista político, legal y administrativo; consideramos pertinente buscar la opinión de representantes de corregimientos y alcaldes sobre el particular, mediante entrevista realizada, lo que pasamos a describir a continuación.

4.5 Entrevistas:

A objeto de lograr las consideraciones de personas que han estado o están política y administrativamente directamente vinculadas con el tema de la descentralización, y al mismo tiempo lograr su percepción y opinión sobre el particular caso de Colón, es que llevamos a cabo entrevistas a las siguientes personas: Alcibíades González (ex-alcalde del Distrito de Colón) (q.e.p.d.), Felipe Daniels (ex-representante de corregimiento); Tilio Meneses (actual representante de corregimiento y presidente de Consejo Municipal de Colón).

• Felipe Daniels, Ex Presidente del Consejo Municipal de Colón:

Pregunta: ¿En términos generales, cuál es su opinión sobre el tema de la descentralización de la administración pública?

Respuesta:

La Descentralización no es más que un esquema dentro del marco de la democracia, por medio de la cual el gobierno Central delega responsabilidades administrativas a los gobiernos locales a través de un sistema procesal. El proceso de descentralización no nace en la República de Panamá, pero es acogido con mucho entusiasmo en el país, porque a través de las responsabilidades que otros gobiernos en países desarrollados han legado a los municipios y les han permitido bajar sustancialmente el nivel de pobreza, toda vez que son los gobiernos locales, llámese municipios, juntas comunales, regimientos o Distritos, son los que diariamente conviven con los más humildes hombres y mujeres de las diferentes comunidades, de forma tal que les han permitido conocer sus grandes necesidades.

Países como Alemania, Estados Unidos, México, Francia, Brasil y muchos otros, han comprendido la importancia que tiene este esquema de Desarrollo dentro de sus sistema de gobierno, toda vez que los mismos han experimentado buenos resultados dentro de sus programas socioeconómicos, al extremo que han realizado programas programáticos y fuertes inversiones a niveles nacionales e internacionales, con la finalidad de promover estudios y mecanismos de este proceso en muchos países, especialmente en los que conllevan procesos subdesarrollados.

Este proceso de Descentralización no sólo debe ser comprendido por los gobernantes centrales y locales, sino también por los miembros que conforman la sociedad civil en general, ya que el adquirir el conocimiento del significado de la Descentralización, facilitaría mucho más su desarrollo y el objetivo que lo fundamenta.

Pregunta: ¿En el 2009 se aprobó la Ley 37 que descentraliza la administración pública en Panamá, sin embargo su vigencia se ha pospuesto para el año 2014, sabe usted las razones de esta decisión?

Respuesta:

Luego de las reformas constitucionales del período comprendido de dos legislaciones diferentes en el año 2004, la Asamblea de Diputados ratificó estos cambios y plasmó en el artículo 233, la responsabilidad otorgada del Ejecutivo para el fiel cumplimiento de estos fines a través del proceso de Descentralización de la competencia, y función pública que el Estado panameño promoverá y realizará en base a los principios de autonomía, subsidiariedad, equidad, igualdad, sostenibilidad y eficiencia, considerando la territorialidad, la población y las necesidades básicas de las municipalidades. Este mandato constitucional faculta al órgano ejecutivo a establecer mediante ley métodos o mecanismo que se utilizaran para descentralizar la administración pública, y el traslado de la competencia y la transferencia de recursos para el cumplimiento de estas normas.

En la actualidad la Ley 37 que crea el proceso de descentralización, se encuentra en un estado de suspensión. Esto debido a la incapacidad que han mostrado quienes nos gobiernan para poder implementar esta ley, y lograr las responsabilidades que deben asumir cada una de las entidades municipales y provinciales del país.

Pregunta: ¿Considera que el Municipio de Colón se podría favorecer o no con la descentralización?

Respuesta:

El municipio del Distrito de Colón, podría ser fuertemente beneficiado con el desarrollo de estas disposiciones. Primero, por ser el de mayor importancia en la provincia dada las características que el mismo representa dentro de los niveles de competitividad a nivel nacional y en el marco de recaudación, esto, lógicamente al desarrollo socioeconómico y por el contacto directo que tienen la municipalidad y los gobiernos locales ¿cuáles son sus necesidades socioeconómicas y estructurales más apremiantes?.

• Alcibíades González, Ex-Alcalde del Distrito de Colón (q.e.p.d.)

Pregunta: ¿En términos generales, cuál es su opinión sobre el tema de la descentralización de la administración pública?

Respuesta:

Los municipios nacieron antes de las Repúblicas, sin embargo, el Estado Centralista no le permite su completo desarrollo. En realidad no les interesa al gobierno central la implementación, porque a los gobernantes les causa temor entregar la responsabilidad a quienes según ellos no están preparados para enfrentar los retos.

Pregunta: ¿En el 2009 se aprobó la Ley 37 que descentraliza la administración pública en Panamá, sin embargo su vigencia se ha pospuesto para el año 2014, sabe usted las razones de esta decisión?

Respuesta:

Entre otras y creo principal es el hecho que descentralizar sin desconcentración del poder por parte del ejecutivo va a ser un desastre. Pero en realidad no les interesa al gobierno central la implementación.

Pregunta: ¿Considera que el Municipio de Colón se podría favorecer o no con la descentralización?

Respuesta:

Por supuesto que sí podría favorecerse, pero el solo hecho de que exista una ley, no es garantía de éxito. La principal fortaleza del municipio de Colón es el entorno industrial y comercial que posee que le permitiría desarrollarse plenamente sí se aplicare las leyes en su conjunto (el municipio es la institución autónoma del estado).

Pregunta: ¿Que hace falta para que se materialice la descentralización en Panamá?

Respuesta:

Descentralización sin desconcentración de poder no funcionaría. Descentralización sin Alcaldes y Concejales preparados académicamente y políticamente, significa seguir navegando en un mar de improvisaciones y errores. Ojalá que en algún momento quienes pretendan gobernar el país entiendan que hay que educarse, hay que cambiar de actitud y tener la vocación de servicio público. Los gobernantes panameños han aprendido a gobernar administrando pobreza para así poder enriquecerse.

• Tilio Meneses, Honorable Representante, Presidente del Consejo Municipal de Colón.

Pregunta: ¿En términos generales, cuál es su opinión sobre el tema de la descentralización de la administración pública?

Respuesta:

La descentralización es un proceso de carácter político, por lo que es un producto de la democracia, por lo tanto, es una buena herramienta para planificar el desarrollo en las comunidades a través de los proyectos que trabajamos las juntas comunales, con el respaldo del Alcalde y la ciudadanía para reducir la pobreza,

ya que existen algunas comunidades que no cuentan con el recurso económico para resolver dichas necesidades. Y una vez que se realice la descentralización las comunidades se van a desarrollar, se podrá implementar un sistema de capacitación para que el personal y la comunidad sean competentes, con esto van a tener una verdadera participación, no sólo para emitir su voto sino para poder tener opinión en los proyectos que se van a realizar. Y una vez se dé el traspaso de la competencia y recursos lograremos el objetivo de ver a las comunidades realizadas y modernas.

Pregunta: ¿En el 2009 se aprobó la Ley 37 que descentraliza la administración pública en Panamá, sin embargo su vigencia se ha pospuesto para el año 2014, sabe usted las razones de esta decisión?

Respuesta:

Según tengo entendido se propuso para el año 2014 en vista de que el Ejecutivo consideró que no estábamos preparados para llevar a cabo este proceso y que se debía hacer mayores estudios y analizar a profundidad el traslado de competencias y recursos, considero que todavía seguimos con la absurda creencia de que cada gobierno debe aplicar su librito pero más bien estimo que es la falta de política estatal en materia de descentralización y que el gobierno prefirió no aplicarla. Ya que La descentralización busca darle más autonomía a los municipios.

Pregunta: ¿Considera que el Municipio de Colón se podría favorecer o no con la descentralización?

Respuesta:

La descentralización permite generar múltiples factores, procesos y agentes con posibilidades de lograr un gran éxito, ya que le permite a cada una de las regiones un gran nivel de desarrollo; y a sus propios protagonistas: empresarios, trabajadores, universidades e institutos profesionales, asociaciones gremiales y además, la participación necesaria para coordinar y colaborar con el desarrollo regional. Fortaleciendo los liderazgos de cada territorio, y permitirles que asuman la responsabilidad de su propio destino para poder alcanzar el pleno desarrollo. En el caso de Colón contamos con las suficientes fuentes de ingresos, como para salir favorecido con este proceso.

Pregunta: ¿Qué hace falta para que se materialice la descentralización en Panamá?

Respuesta:

Contrario a lo que pudiera entenderse como democracia en el país, no yo, sino todos los habitantes del país hemos sido testigo de la forma en que nuestra política nos ha llevado al debate de Estado, gobierno y sociedad, en la que tomar decisiones ha sido exclusivo del gobierno Central. Por lo que las reformas al Estado se han convertido en una exigencia del proceso de la modernización y reforma de la administración pública. En ese contexto en que los gobiernos municipales, adquieren alta relevancia. Que nos lleva a buscar reformas que sean óptimas para que se pueda dar este proceso, considero que hace falta:

• Voluntad Política y marcos legales que tengan como principal escenario la Administración pública.
• Que se le otorgue autonomías plenas al municipio.
• Mejores condiciones para anclar capacidades de respuesta ante demandas, conflictos y oportunidades para el desarrollo territorial, ya que el municipio ha cobrado mayor vigencia en su rol como ente cercano a la sociedad.
• Que se le de unos verdadero programas de descentralización y no que sean programas de desconcentración.

• César Sánchez, Perito de Transito.

Pregunta: ¿En términos generales, cuál es su opinión sobre el tema de la descentralización de la administración pública?

Respuesta:

En cuanto a la Descentralización me parece que los partidos políticos deberían crear una escuela sobre administración de gobiernos municipales, para que todos aquéllos que en su momento asuman la administración de los gobiernos locales puedan hacerlo con conciencia lógica y legalidad. Fomentando así la descentralización que tiene como enemigo el centralismo.

Pregunta: ¿En el 2009 se aprobó la Ley 37 que descentraliza la administración pública en Panamá, sin embargo su vigencia se ha pospuesto para el año 2014, sabe usted las razones de esta decisión?

Respuesta:

No se ha podido concretar la Ley 37, porque ésta fue suspendida para poder desde el ejecutivo controlar los gobiernos municipales a través de los presupuestos manteniéndolos a su merced; porque si los gobiernos tuvieran libertad de decisión a nivel distrital, dejaría sin control al ejecutivo en los distritos que no forman parte de los partidos políticos que en su momento gobiernan.

Pregunta: ¿Considera que el Municipio de Colón se podría favorecer o no con la descentralización?

Respuesta:

Si se implementa la descentralización, el distrito de Colón y el resto de la provincia tendrían fortaleza económica porque todos tendrían que negociar la tributación con los gobiernos locales, lo que hoy día no se da, porque el ejecutivo negocia de manera directa y exonera los pagos de impuestos. Además, tienen en su haber grandes industrias como la de papel, cemento, La Zona Libre de Colón, el Canal, el ferrocarril y los puertos; por lo que considero, que ciertamente la descentralización puede favorecer el desarrollo de los distritos y municipio de Colón.

Pregunta: ¿Que hace falta para que se materialice la descentralización en Panamá?

Respuesta:

No ahora, desde siempre, todo lo que se refiere a la descentralización a causado en el ejecutivo principalmente rechazo. La estructura política en Panamá está diseñada de manera tal que el ejecutivo concentra demasiado poder y a través de los tiempos se han adaptado a esta forma de gobernar. Repito, me parece que los partidos políticos deberían crear una escuela sobre administración de gobiernos municipales para que todos aquéllos que en su momento asuman la administración de los gobiernos locales, puedan hacerlo con conciencia lógica y legalidad; así fomentar la descentralización.

4.6 Otras Consideraciones en el caso del Municipio de Colón:

Consideramos oportuno incluir otras razones por las que conceptuamos es pertinente y favorable la Descentralización para el Municipio de Colón; estas consideraciones son de índole económica, y para ello al observar algunas cifras oficiales de la Contraloría General de la República sobre la economía colonense, se tiene que la región de Colón aporta el 15% del Producto Interno Bruto (P.I.B)^** del país, ocupando el segundo lugar en aportación después de la provincia de Panamá, cuyo aporte alcanza el 67% ocupando el primer lugar. Sin embargo cuando se observa dentro del PIB del país, se tiene que Colón ocupa el primer lugar en las actividades de Comercio al por mayor y por menor, ello se debe sin duda al movimiento comercial que se genera en La Zona Libre de Colón.

La siguiente gráfica muestra lo que arriba se ha señalado en el sentido de que la provincia de Colón aporta significativamente a la economía del país representando el 15% de su PIB nacional. Veamos:

Gráfica No.1

Participación porcentual en el Producto Interno Bruto de Panamá, según provincia. Año: 2010

Fuente: Contraloría General de la República.

Sobre las consideraciones económicas en torno a la descentralización y municipio de Colón, buscamos la opinión de un economista colonense. Es así, que en entrevista realizada a Víctor Alexis, economista y profesor de economía en el Centro Regional Universitario de Colón, en torno al tema de la descentralización éste opinó lo siguiente.

Pregunta: ¿Qué opinión le merece el tema de la descentralización en Panamá?

Respuesta: “La descentralización junto a las formas de economía solidaria (por ejemplo el cooperativismo) es la estrategia a la que debemos apostar los panameños para combatir la pobreza, sobre todo cuando el combate a la pobreza es el reto número uno al que están comprometidos todos los países del mundo, de acuerdo a los denominados ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio establecidos por las Naciones Unidas”.

Pregunta: ¿En su opinión la descentralización favorece o no al municipio de Colón?

Respuesta: “Desde luego, Colón tiene las condiciones para favorecerse de la descentralización. Los colonenses aportamos cerca del 15% del PIB nacional, tenemos los puertos de C.C.T., Manzanillo y Cristóbal, es decir tres de los cuatro puertos marítimos internacionales más importantes del país, y bien posicionados en Latinoamérica por su productividad y movimiento de carga, entre otros aspectos como servicios de salud pública y privada, centros de enseñanza pública y privada en todos los niveles. Además, contamos con una población bien preparada profesionalmente, lo que significa un importante capital humano, que es un factor clave en cualquier proceso de desarrollo. Es decir, nosotros contamos con las condiciones para impulsar y fortalecer nuestro desarrollo local, pero para ello, se hace necesario fortalecer el gobierno local otorgándoles competencias no sólo desde el punto de vista político-administrativo, sino también en el ámbito de decisiones económicas y no tener que depender totalmente del gobierno central; por ello, se hace necesario materializar la descentralización en sentido verdadero”.

 

CAPÍTULO V.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

5.1 CONCLUSIONES:

1. La municipalidad históricamente ha jugado un papel de trascendental importancia en la configuración de la nacionalidad panameña, y ha sido un tema objeto de estudio de los juristas y científicos de la ciencia política.

2. El tema municipal ha adoptado distintos contenidos jurídicos y perspectivas políticas en las diferentes constituciones panameñas. La Constitución de 1904, aunque formalmente se concede autonomía a los municipios, se observa un fuerte contenido centralista en la concepción de la administración del Estado, y por ende, la dependencia de los municipios al poder central. En la constitución de 1941, se acaba con la formalidad de la autonomía municipal, situación que queda evidente en sus artículos 184,185, 186 y 187. Por su parte, la constitución de 1946 recobra el principio de autonomía municipal e incorpora los primeros conceptos sobre el municipio como base política del Estado con carácter autónomo y autárquico; pero además, establece instrumentos de participación ciudadana como el referéndum y la posibilidad de que los alcaldes fuesen electos por votación directa y popular. Mientras, en la constitución de 1972 se establece a los corregimientos como la base política del Estado, lo que implicó un elemento nuevo en el régimen municipal siendo esta la figura del representante de corregimiento y la creación de las juntas comunales presididas por el representante.

3. Los crecientes y complejos problemas socioeconómicos, han estado generando grandes preocupaciones en los gobernantes, y las autoridades nacionales y locales. Ello ha obligado a la necesidad de buscar estrategias y alternativas que puedan resultar viables en las soluciones a estos problemas. Es así, como surge la estrategia de descentralización, para permitir iniciar un proceso trasladando competencias y recursos que fortalezcan los gobiernos locales; y estos atender las necesidades y problemas de sus comunidades sobre la base de una estrategia de desarrollo local, debidamente concebida y planificada en cada ordenamiento territorial.

4. Desde el punto de vista político la descentralización es el proceso mediante el cual se transfiere desde el Organismo Ejecutivo a las municipalidades, y al resto de los niveles gubernamentales organizadas legalmente, con participación de las municipalidades, el poder de decisión, la titularidad de la competencia, las funciones, los recursos de financiamiento para la aplicación de las políticas públicas nacionales, a través de la implementación de políticas municipales y locales.

5. La descentralización es un proceso de carácter político, que demanda la distribución territorial del poder público entre entidades políticas dotadas de autonomía y de gobiernos propios elegidos libremente. Por lo tanto, es un producto de la democratización y un instrumento político idóneo para la planificación democrática del desarrollo, la reducción de la pobreza y la modernización del Estado.

6. En Panamá, la Ley 37 de 2009 constituyó una posibilidad real de iniciar con todas las de la ley el proceso político-administrativo de descentralización, para fortalecer los gobiernos locales e impulsar el desarrollo de las diferentes regiones territoriales del país. La suspensión de esta Ley mediante la Ley 77 genera una situación incierta, manteniéndose el exceso centralismo en el Estado, lo cual ha demostrado ser inconveniente para la planificación y fomento del desarrollo local de las municipalidades, sobre todo aquéllas que como Colón cuentan con las condiciones en términos de recursos humanos, naturales y otros que pueden ser utilizados para potenciar su propio desarrollo.

7. La investigación realizada refleja que existe una opinión generalizada de que la descentralización es concebida como una estrategia política -administrativa correcta; lo que corrobora la hipótesis planteada en este trabajo de que la descentralización es una estrategia adecuada para impulsar el desarrollo local y crear las condiciones de reducción de la pobreza.

8. En el caso concreto del Municipio de Colón, las entrevistas realizadas, y las propias estadísticas económicas, revelan fortalezas de la región de Colón para constituirse en un distrito más próspero; en la medida en que se materialice la descentralización y permita al gobierno local asumir con seriedad y correcta visión estratégica el desarrollo local, lo que presupone la posibilidad real de reducir la pobreza y, en términos generales, mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.

9. El punto anterior permite además, concluir señalando la veracidad de la hipótesis planteada para el caso de Colón, de que el distrito de Colón cuenta con las condiciones en términos de recursos para planificar un desarrollo local exitoso. Tomando las palabras del economista cuando plantea que nosotros contamos con las condiciones para impulsar y fortalecer nuestro desarrollo local, pero para ello se hace necesario fortalecer el gobierno local otorgándoles competencias no sólo desde el punto de vista político-administrativo, sino también en el ámbito de decisiones económicas y no tener que depender totalmente del gobierno central; por ello se hace necesario materializar la descentralización en sentido verdadero.

 

Somos del pensar de que sí se conjugan factores jurídicos, políticos, económicos y administrativos, podemos esperar un proceso de descentralización que consolide los municipios y en el caso de Colón le dé la posibilidad de convertirse en protagonista y liderar el desarrollo local del distrito de Colón.

 

5.2 RECOMENDACIONES

Conceptuamos que se requiere de un conjunto de factores legales, políticos, económicos y administrativos dirigidos a hacer realidad la descentralización de la administración pública en el país; es por ello que en términos de recomendaciones, podemos puntualizar lo siguiente:

15. 1. 1. Desde el punto de vista jurídico, restituir la Ley 37 que descentraliza la administración pública en Panamá, hacerle las modificaciones necesarias y pertinentes; toda vez que, si bien la descentralización es un proceso político-administrativo, se requiere de una ley que le dé sustento jurídico para la ejecución de acciones o medidas dirigidas a materializar o hacerle una realidad en el país.
       2. Desde el punto de vista político, requerir que exista la voluntad política sincera de los gobernantes y la clase política en general, con la convicción de que la descentralización es una estrategia que le puede dar la posibilidad real al país, a través de los gobiernos locales, de llevar respuestas y soluciones a los problemas de los ciudadanos y comunidades, con la visión de ir combatiendo la pobreza. Más aun, cuando existe el compromiso de lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio, donde el objetivo número uno es justamente la reducción de la pobreza, y mucho se argumenta de que la descentralización, a fin de fortalecer los gobiernos locales, es una estrategia viable para tales propósitos. Además, pensamos que la Asociación de Municipios de Panamá, con el apoyo de organizaciones y foros internacionales como Conferencia Centroamericana por la Descentralización de Estado y el Desarrollo Local (Confedelca), entre otros, deben ejercer la necesaria presión política y cuestionamientos al gobierno a fin de retomar y acelerar la restitución de la ley de descentralización de la administración pública.
       3. Desde el punto de vista económico, establecer mecanismos para que la descentralización garantice mediante la misma ley, la transferencia de competencias que le permitan a los municipios hacerse de los recursos financieros a través del cobro de impuestos; por lo que sería necesario revisar la estructura tributaria.
       4. Desde el punto de vista administrativo, capacitar al personal que labora en la institución del municipio para dotarle de los aspectos cognitivos, administrativos, legales, políticos y tecnológicos a fin de crearle las condiciones para asumir los retos que la descentralización plantea a los municipios, sobretodo un municipio como el de Colón, que si bien es cierto genera importante ingreso al país, aún persisten problemas de alto desempleo, inseguridad ciudadana y otros. En ese sentido, sería pertinente que el municipio de Colón inste a su personal a tomar la carrera de Técnico en Gestión Municipal, recientemente aprobada para dictarse en el Centro Regional Universitario de Colón de la Universidad de Panamá.

 

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      • Pinilla-Vergara. Legislación Municipal Comentada, Panamá, 1999.
      1. 3. Constituciones, Leyes y Códigos:
      2. La Constitución Política de la República de Panamá, reformada por los Actos Legislativos No.1, de 27 de julio de 2004 y No.2, de 26 de octubre de 2004. Autor: Fábrega, P. Jorge.Editorial Álvarez.
         • Constituciones Políticas de la República de Panamá: 1972, 1946, 1941,1904. Autores: Fábrega F, Ramón E. y Boyd Galindo, Mario.
         • Ley 77 de 27 de noviembre de 2009
         • Ley 37 de 29 de junio de 2009
         • Ley 106 de 8 de octubre de 1973
         • Ley 8 de 1° de febrero de 1954
         • Código Administrativo de La República de Panamá actualizado. Edición 2006, editorial Mizrachy y Puyol.
         1. 4. Literatura de Apoyo:
         • • • Contraloría General de la República: Panamá en Cifras. Varios años.
         • • • Diccionario Enciclopédico Océano Uno. Edición 1990
         • • • Nelson Castillo, Ana María. Ortografía Funcional. Tercera Edición Corregida Editora Manfer.
         • • • Solano de Rodríguez,Milvia. Ortografía de La Lengua Española, Novena Edición 1994.
         1. 5. Webgrafia.
         • http://www.bibliojuridica.org/libros/6/2545/20.pdf
         • El Municipio, http://rincondelvago.com/municipio.html
         • Dra. Ma. Victoria Ordóñez V., http://www.monografias.com, tordonez@cue.satnet.net
         • Darío Noli, http://www.monografias.com, eldarifacha@hotmail.com

         Núñez Ricardo, Manual de Derecho Penal, Parte Especial, Editorial Córdoba, 1987.

         1. 6. Entrevistas:
         • Alcibíades González, Ex Alcalde del Distrito de Colón (q.e.p.d.)
         • Tilio Meneses, Representante del corregimiento de Cativá
         • Felipe Daniels, Ex Presidente del Consejo Municipal
         • Víctor Alexis, Economista y Profesor de Economía en el Centro Regional Universitario de Colón.

         ANEXO

         • Ley 37 de 29 de junio de 2009
         • Ley 77 de 27 de noviembre de 2009

 

PARA CITAR ESTE ARTÍCULO

Walters Chiari, Tilcia. (2010). La descentralización como Estrategia para la Modernización del Estado, con énfasis en el Municipio de Colón. [Trabajo de grado Lic. Derecho y Ciencias Políticas]. Universidad de Panamá. CRUC. Facultad de Derecho y Ciencias Políticas. páginas 105

Citar este texto en formato APA: _______. (2024). WEBSCOLAR. Descentralización como Estrategia para la Modernización del Estado, con énfasis en el Municipio de Colón. https://www.webscolar.com/descentralizacion-como-estrategia-para-la-modernizacion-del-estado-con-enfasis-en-el-municipio-de-colon. Fecha de consulta: 21 de diciembre de 2024.