La efectividad de las políticas públicas

La preocupación por las políticas públicas se intensificó particularmente a finales de los años sesenta, cuando los gobiernos y el mundo empresarial vislumbraron oportunidades para la acción y el crecimiento económico. Necesitaban teorías y técnicas básicas para tomar las decisiones correctas. El auge del “Estado Providencia” y las presiones para edificar un sistema de empresas públicas aceleraron esta tendencia.

La efectividad de las políticas públicas se verifican en los resultados de la gestión pública, la misma que necesita ser medida o cuantificada en lo posible. Por la naturaleza del sector público, en su calidad de productor de bienes (o regulador de actividades privadas) y de prestador de servicios, la medición de sus resultados tiene una alta complejidad, porque no toda la gestión pública es susceptible de medición, así se puede mencionar por ejemplo la dificultad de percibir la eficacia y eficiencia de los resultados que presenta un Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, un Ministerio de Defensa, las Superintendencias de Regulación Sectorial, las Cámaras de Diputados y de Senadores, entre varios. Es difícil identificar uno o varios indicadores (cuantitativos o cualitativos) adecuados que permita a la sociedad calificar la gestión pública.

El grado de bienestar que expresa la sociedad es el único referente para este propósito, sin embargo el concepto de bienestar es muy relativo cuando una sociedad como la nuestra, conformada por diversos grupos sociales tiene demandas sociales, económicas, culturales y étnicas no uniformes y de distinta priorización.

El concepto de Valor Público y la posibilidad de medirlo, viene a constituirse en un atributo pertinente para la medición y calificación de la gestión pública. El Valor Público requiere de una conceptualización apropiada para que pueda servir cómo un referente preciso y concreto. En ese entendido por Valor Público, se entenderá, una tendencia a construir satisfacción política mediante la evaluación costo-beneficio de programas de un gobierno orientado al cliente que busca aumentar la satisfacción pública, la manera de lograr su medición tiene alta complejidad y no es muy clara dado que no se disponen de métodos para definir rigurosamente, que prácticas gerenciales son mejores que otras.

Frente a estas dificultades, es necesario destacar los siguientes axiomas para identificar el Valor Público:

• El valor se encuentra en los deseos de las personas y percepciones de los individuos, por tanto se debe satisfacer diferentes tipos de deseos y actuar de acuerdo con determinadas percepciones.

• Existen diferentes tipos de deseos a satisfacer, unos son bienes y servicios que puede producir y distribuir el mercado, de esto se ocupa el mercado, otros se refieren a lo que producen las organizaciones públicas, que de manera mas o menos imperfecta son el reflejo de los deseos que los ciudadanos expresan a través de las instituciones del gobierno representativo, esta es la preocupación central de los directivos públicos.

• Los directivos del sector público pueden crear valor, en sentido de satisfacer los deseos de los ciudadanos y clientes:
• Usando recursos recaudados para parques, fuerza militar, etc., aunque no sea siempre tangible y que consuman beneficiarios individuales.
• Pero también se puede crear valor organizando y gestionando una institución que satisfaga los deseos de los ciudadanos y sus representantes, disponiendo de instituciones públicas respetuosas y productivas.

• El uso de la autoridad política para asegurar que los recursos están correctamente utilizados. Hay que economizar en el uso de autoridad así como en el uso del dinero.

• Los ciudadanos y sus representantes compran a los directivos una descripción de la actividad pública, una justificación contenida en una política. Es un acuerdo político de naturaleza colectiva para resolver un problema. La política es la respuesta que la sociedad democrática otorga a la pregunta, irresoluble analíticamente, de que bienes se deben producir para satisfacer propósitos colectivos. El proceso de decisión política es vulnerable a muchos tipos de corrupción, también es vulnerable a irracionalidades, incluyendo la miopía, falta de voluntad o coraje e incapacidad para gestionar el riesgo. Estas dificultades afectan a las exigencias morales del proceso político de decisión a los ojos del ciudadano y del ejecutivo. De otra manera no se aprovecharan las ventajas del proceso político, el conocimiento y la experiencia y no se cuestionará los puntos débiles del proceso.

Una opción para medir la gestión pública y su contribución a las políticas públicas es contar con indicadores de evaluación del desempeño. La gestión pública en América Latina se encuentra en una transición desde un modelo burocrático tradicional hacia un modelo de gestión pública orientada a los resultados. Este nuevo modelo se centra en los impactos de la acción pública, donde lo más importante son los resultados, las metas y los estándares de desempeño.

La introducción de indicadores de evaluación del desempeño genera múltiples puntos de apoyo para la implementación de una gestión orientada a los resultados, estos son los siguientes:

• Los indicadores apoyan el conocimiento y el aprendizaje del accionar que a menudo se desarrolla en forma bastante irreflexiva y rutinaria. Si el proceso de construcción de los indicadores se realiza en forma amplia y participativa, tanto los directivos públicos como los funcionarios inician un proceso de reflexión e introspección acerca del quehacer institucional que los lleva a un “darse cuenta” de las fortalezas y debilidades de los resultados de cada unidad y de la institución en su conjunto.

• El apoyo que proveen los indicadores para adoptar medidas de mejoramiento de la gestión que se refieren al re-diseño de los programas modificando sus estrategias de entrega de los bienes y servicios a las poblaciones destinatarias. De igual modo, las conclusiones que emanan de la evaluación del desempeño permiten realizar ajustes en la operación y valorar la pertinencia de las acciones realizadas en pos del logro de los objetivos institucionales.
• La implementación de una gestión orientada a los resultados es que la utilización de los indicadores favorece la contestabilidad o competencia por recursos públicos. Con la finalidad de romper la inercia presupuestaria, los distintos programas y sectores compiten en igualdad de condiciones para obtener fondos durante la fase de formulación presupuestaria.

• En la búsqueda de la eficiencia no se puede desentender la participación ciudadana. Para que la contabilidad sea operativa, la ciudadanía debe disponer de información sobre el accionar público, particularmente en lo que se refiere a los niveles de cobertura y criterios de focalización de los programas públicos.

La gran mayoría de los puntos mencionados anteriormente son padecidos por nuestro sistema de control gubernamental así como nuestro control social, porque la información sobre los resultados de la gestión así como la efectividad en la prestación de servicios públicos no son difundidas a la sociedad, y más parece que concluyen en instancias administrativas y judiciales de la propia Administración Publica.

Una de las características de la formulación de políticas publicas, es que la misma no se da paso a paso como un proceso racional y ordenado, porque la solución para un grupo supone un problema para el otro, entonces el proceso parece muy complejo sin principio ni fin y cuyos limites parecen muy inciertos. Por otra parte varios problemas de política pública se integran en la agenda en su afán de implantar otras políticas, consecuentemente la fase de implementación y de elaboración se mezclan mutuamente. Se hacía coincidir el concepto de política pública con el de adopción de decisiones, de modo que la implantación entendida como puesta en marcha de la decisión, no formaba parte de la política. La implementación era una cuestión técnica, sin importancia que debía resolver los administradores profesionales.

Según el modelo Wilsoniano, ambas esferas deben estar necesariamente separadas, sin líneas de contacto, hay una especialización absoluta de papeles, quien decide, no implanta y viceversa. La administración no es más que una variable dependiente de la política, esta forma de entender el proceso de formulación de políticas se ha dado en dominar modelo Top -Down, o de arriba abajo. En este contexto, se estima que la calidad de decisión es el factor crítico del éxito de las políticas públicas, si la decisión es correcta, la política alcanzará sus objetivos. Con este bagaje conceptual, la meta es ayudar a los decisores a seguir el modelo de racional de adopción de decisiones y la obsesión es transformar cualquier decisión en una decisión programable. Esa preocupación por la decisión se acompañaba de un interés prioritario por el control del proceso de implantación, concibiendo mecanismos que asegurasen una correcta circulación de la información desde los decisores hasta el último escalón de la maquinaria organizativa.

A todos los efectos de un programa público, la implantación de políticas públicas no es más que el resultado de la combinación de determinados elementos. La implantación puede entenderse, por tanto como la sucesión de actividades para ensamblar los distintos elementos del programa. Esos elementos, recursos financieros, recursos humanos, normas, decisiones y capacidades administrativas, están en manos de diferentes actores relativamente independientes entre sí, con sus propios objetivos e intereses.

La implantación desde abajo – Modelo Bottom-up, surge a principios de los años 70 respaldado con un buen número de estudios de caso, explica que la implantación es lo que ocurre cuando el ciudadano entra en contacto con la organización pública responsable de distribuir los bienes y servicios de una política concreta.

Las políticas públicas acaban implantándose en cientos de oficinas públicas repartidas por el territorio y por millares de empleados públicos en contacto con demandas de ciudadanos particulares y concretas, por lo tanto lo importante a la hora de implantar una política es no olvidar que la atención a las demandas de los ciudadanos es el objetivo principal, de modo que el diseño de la implantación debe combinar razonablemente, lo mejor de la decisión individual y lo mejor de la iniciativa local, destacando la importancia del logro de objetivos. Desafortunadamente las políticas públicas operan en mundo de incertidumbre, los procesos sociales sobre las que las políticas y programas públicos intentan influir son conocidos solo parcialmente, por tanto existen múltiples razones técnicas, organizativas y de gestión que hacen necesaria la evaluación de las políticas.

La evaluación de políticas no es un simple instrumento técnico, es también un mecanismo político de primer orden, en los sistemas democráticos tiene distintas utilidades políticas entre las que se puede destacar:

• El control parlamentario,
• La presentación de resultados a los usuarios y ciudadanos.
• La legitimación de los acciones de rediseño y ajuste de recursos.
• El mantenimiento de la confianza y cooperación entre actores públicos y no públicos participantes de la política publica.
• El reforzamiento o destrucción de la reputación de eficacia, eficiencia y oportunidad de una política.

La eficacia de las políticas públicas se evalúa analizando varios aspectos:

• La manera como enfrenta un gobierno los problemas de la nación.
• El debate en profundidad de las políticas.
• La participación de diversos actores de la sociedad.
• La eficiencia de la administración pública.
• Los resultados y costos incurridos en una gestión pública que permitieran evaluar si se han solucionado los principales problemas de la sociedad.

En un sistema democrático el gobierno tiene que rendir cuentas de sus actos, explicar sus decisiones a los ciudadanos, presentar los logros alcanzados en las distintas áreas en las que interviene y legitimar sus decisiones con resultados. Entonces la evaluación cumple la función política de ofrecer un mecanismo de justificación de las actuaciones ante los ciudadanos.

Dentro de los diversos tipos de evaluación, se pude describir los siguientes, la misma que no pretende ser exhaustiva (Palumbo, 1987)

Dentro este panorama cabe destacar los estudios de seguimiento de programas, que se lleva a cabo mientras ocurre la política y produce información en tiempo real que es suministrada a los responsables de las distintas fases del proceso para que se introduzcan en su caso, las correcciones oportunas en los mecanismos de operación de las políticas, implica la definición de criterios operativos de logro y la construcción de batería de indicadores de procesos de gestión, de rendimiento, de cobertura, de uso de servicios y económicos que se aplicarán sistemáticamente mientras se desarrolla la intervención.

Es también importante caracterizar la evaluación de la eficacia/impacto, porque es la que facilita información sobre los efectos- impactos de la política pública e intenta mostrar en que medida los efectos observados se deben a la política implantada y no a otras causas. Su objetivo es medir la eficacia de la política pública, abordando aspectos relacionados con la eficiencia en la consecución de objetivos, exponiendo la relación los beneficios producidos por la política y sus respectivos costos. Estos resultados se utilizan para responder sólidamente a preguntas sobre la conveniencia de continuar actuando sobre el problema, y en su caso, sobre la adecuación de la actual política.

Por otro lado, uno de los factores más importantes para la efectividad de las políticas de flexibilización es su capacidad desmovilizadora. De acuerdo a la teoría del “salario eficiente”, en asimetría de información, el contrato es el mecanismo a través del cual el trabajador asegura unos rendimientos mínimos, y el salario, el mecanismo a través del cual el empleador se encarga de que los cumpla. En un ambiente de desempleo y carencia de seguridad, el salario de eficiencia es aquel que refleja necesidades mínimas (el costo de oportunidad de mercado, en un mercado oligopólico) y no muestra las capacidades, dado que su papel como incentivo para el trabajo ha sido sustituido por i) la fila de desempleados del otro lado de la calle, y ii) la incertidumbre de conseguir un pago adecuado a sus necesidades y capacidades. De esta manera, el mecanismo más idóneo para conseguir “eficiencia y productividad” es la flexibilización laboral y el mantenimiento del desempleo.

Las buenas políticas, bien implementadas, requieren que haya calidad y seriedad en los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como cooperación entre ellos. Las buenas estrategias estatales son el resultado de buenos procesos de creación, evolución, fiscalización e implementación. Sin embargo, nuestra República muestra grave debilidad en todas las instituciones necesarias para el desarrollo, que son partidos políticos con visión “programática” del bien común, Parlamento con capacidad técnica, sistema judicial con independencia y burocracia estatal con profesionalismo.

La burocracia estatal panameña, es clientelista y “disfuncional”. Panamá posee la burocracia estatal menos meriocrática en comparación con otros países, siendo Brazil, la que la posee más meriocrática; sobre una escala de cero a 100, Brasil tiene nota de 87 y Panamá de 3. En cuanto a la capacidad de la burocracia Brasil tiene nota de 61; y Panamá, 13.

Panamá su burocracia estatal es una extensión del partido político en el poder, con un rol “irrelevante” en la formulación de políticas de Estado. La calidad de la burocracia sufre por la ausencia de incentivos para reclutar, premiar, y retener empleados públicos de desempeño excelente. Esta calificación se observa en países que han salido recientemente de una dictadura y es una debilidad grave que distingue las naciones hispanoamericanas de los “tigres asiáticos” que han logrado alto desarrollo. “Tradicionalmente, Latinoamérica ha sido visto como una región con estados grandes, pero débiles, con poca capacidad para responder a las necesidades de sus ciudadanos. Históricamente, mucha de esta debilidad se ha vinculada a la falta de una burocracia profesional estable”.

Además, un aparato judicial independiente también es importante al proceso de crear e implementar buenas políticas de Estado, pero el ramo judicial en Latinoamérica se ha caracterizado históricamente por su falta de activismo en interpretar las leyes, exigir constitucionalidad, y frenar el poder del Ejecutivo.

Al medir “la independencia de facto” de los sistemas judiciales en la región, solo Perú, Argentina y Nicaragua obtuvieron peor nota que Panamá.

Es obvio que las legislaturas tienen un rol crítico en el buen funcionamiento de una democracia. La idea es que el Órgano Legislativo, en representación de los ciudadanos, defina problemas, diseñe soluciones, fiscalice al Ejecutivo y participe vigorosamente en hacer que la agenda nacional avance. Una legislatura, para que se encuentre algún éxito en las políticas públicas no debe ser meramente “un sello de goma” que aprueba todas las decisiones del Ejecutivo, pero este problema de ineficiencia política se debe a que se muestra muy poca confianza en la Asamblea o en su efectividad. Esto se comprueba al hacer un informe donde de una escala del uno (muy ineficaz) a siete (muy eficaz), la Asamblea panameña recibe nota de 1.8, uno de los peores puntajes de América Latina. De esta nota se sustenta debido a muchos motivos tales como los diputados tienen poca habilidad técnica, pero mucha habilidad para reeligirse; solo dos países en Latinoamérica tienen un índice mayor que el panameño (49%) en cuanto a la reelección de legisladores.

Otro problema es que los partidos políticos carecen de una visión ideológica o programática del bien común. Sobre una escala de cero (la peor nota) a ocho (la mejor), los partidos políticos panameños reciben cero en contenido programático. Concluyendo Panamá es un país en que los partidos operan bajo una visión clientelista, donde los votantes juzgan al partido no por su habilidad en fomentar el bien común sino por su habilidad de distribuir beneficios a sus adeptos.

En Conclusión para poder obtener éxito en la efectividad de las políticas públicas se debe reconocer y comprender que las políticas públicas tienen una misión fundamental en cuyo contexto sus responsables persiguen objetivos concretos, asimismo son portadoras de valores y reflejan distintas visiones por parte de los sectores de la sociedad. En este sentido son el resultado e influyen en los procesos políticos y democráticos. Estas políticas deben estar centradas en la eficacia al momento de solucionar problemas y en el grado de respuesta al control popular.

Las Políticas Publicas se traducen en el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental, por tanto su operativización se plasma en acciones concretas mediante una adecuada gestión pública.

Fuentes bibliográficas:

Haz clic para acceder a sps105_PoliticasSocialesEcuador.pdf

http://www.eumed.net/tesis/amc/21.htm

http://www.monografias.com/trabajos55/efectividad-politicas-publicas/efectividad-politicas-publicas2.shtml

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